摘要 目的：藥品上市許可持有人制度實施后，僅委托生產的持有人數量不斷增加，帶來潛在的風險隱患。本研究旨在對僅委托生產的藥品上市許可持有人完善質量管理體系和監管部門制定舉措提供參考。方法：以江蘇省內企業為研究對象，開展僅委托生產的藥品上市許可持有人質量管理現狀調查，發現其質量管理方面存在的問題，分析原因并提出建議。結果：僅委托生產的藥品上市許可持有人基礎相對薄弱，質量管理存在質量安全主體責任落實不到位、質量和風險管控能力不足等問題，其原因主要為質量意識薄弱、合作匹配不易、主體地位弱勢、體系銜接困難等。結論：僅委托生產的藥品上市許可持有人應積極履行質量安全主體責任，藥品監管部門可以采取創新監管方式、強化行政指導等措施，不斷完善質量管理體系，優化監管舉措，保障藥品質量和用藥安全。

藥品上市許可持有人（Marketing Authorization Holder，MAH）制度（以下簡稱持有人制度）對于鼓勵藥品創新、提升藥品質量、促進行業發展、優化資源配置、落實藥品全生命周期主體責任、推進科學監管具有重要意義[1]。不具備自行生產藥品能力，僅委托生產藥品且其藥品生產許可證分類碼僅為B的藥品上市許可持有人，本文簡稱為純B證持有人。截至2023年12月底，全國純B證持有人已經超過了1000家（藥品生產許可證占比已接近總數的13%）且仍在快速增長。然而，其質量安全主體責任落實不到位、質量和風險管控能力不足等一系列問題亟待解決，質量安全風險也隨之凸顯[2]。

 

截至2023年12月底，江蘇省藥品生產許可證持證企業數、仿制藥質量和療效一致性評價獲批數、藥品新獲批數、創新藥獲批數全國占比分別為7.68%、14.56%、17.56%、26.58%，均居全國前列。本研究以江蘇省份為例具有一定的樣本基礎和代表性，通過對江蘇省內純B證持有人委托生產開展現狀調研，發現其質量管理存在的問題，分析原因，結合委托生產新法規要求提出針對性意見建議，為持有人不斷完善質量管理和監管部門制定監管對策提供參考。

 

1、 委托生產質量管理法規新要求

 

自《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱《藥品管理法》）從法律層面正式確定了我國持有人制度后，一系列質量管理的配套法規隨后頒布，使MAH從研發、生產、流通到使用的全生命周期活動得到了有效的法規保障和約束。法律、法規、規章、規范性文件的法律效力依次遞減但都具有強制性約束力，部分公告、指南、行政指導性文件雖然是非強制性的，但仍會對藥品監管部門與持有人帶來實際的約束力[3]。

 

2023年以來，國家藥品監督管理局先后發布、實施了《藥品上市許可持有人落實質量安全主體責任監督管理規定》[4]（以下簡稱《規定》）、《關于加強藥品上市許可持有人委托生產監督管理工作的公告》[5]（以下簡稱《公告》）、《藥品上市許可持有人委托生產現場檢查指南》[6]（以下簡稱《指南》），對持有人的質量管理進行了進一步的規范和約束。《規定》《公告》《指南》（以下簡稱新法規）在審批許可、持有人質量管理、監督管理等方面對委托雙方提出了近百條細化要求，涵蓋了持有人的“準入”“質量管理”和“退出”全過程，還特別對特殊品種、特定情形的風險管理等進行了規范，提出了非常嚴格甚至部分是“勸退式”的要求，目的就是最大限度地減少藥品質量安全風險隱患。新法規實施之后，純B證持有人快速增長的勢頭明顯緩和。純B證持有人新法規的執行情況如何，質量管理的現狀如何，持有人制度如何更好地落實，純B證持有人如何才能更好地生存與發展，監管部門如何實施高效監管，本研究針對上述問題開展了專題調研。

 

2、 委托生產質量管理現狀調研

 

調研以江蘇省內純B證持有人為研究對象，采取問卷調查、專項檢查的方式開展。問卷調查旨在考察純B證持有人質量管理現狀和存在的問題，專項檢查旨在考察純B證持有人質量管理體系運行情況及委托生產質量管理新法規的執行情況。

 

2.1 問卷調查概況

 

2.1.1 問卷對象和內容

 

為便于對比，問卷對象涵蓋了所有類型的委托生產持有人（包括有藥品自行生產能力的持有人和純B證持有人）。問卷內容分為客觀問題和主觀問題，主要涵蓋三方面內容：一是行業背景及品種等情況，包括企業前身、研發及持有藥品批準文號情況，是否有自建生產線計劃，年度質量管理費用投入等；二是質量管理基本情況，包括是否按照GB/T19001-2016（ISO9001-2015）建立質量管理體系、委托生產質量管理人員數、委托生產質量協議制定、駐廠管理、委托檢驗、責任賠償能力等；三是委托生產質量管理相關困難和建議。

 

2.1.2 問卷結果

 

截至2023年11月10日，江蘇省共有委托生產持有人（按藥品生產企業許可證分類碼含B數量計，以下簡稱B證持有人）199家，其中純B證持有人101家。調研共發出問卷199份，收回195份（回收純B證持有人問卷101份），本文將純B證持有人的問卷結果進行統計分析。

 

（1）行業背景和品種等情況：行業背景方

 

面，在取得B證前75家（在純B證持有人回收問卷中占比74.2%，下同）為研發企業，9家（8.9%）為生產企業，6家（5.9%）為經營企業，11家（10.8%）為醫療器械等其他類型企業；品種持有方面，101家純B證持有人共獲藥品批準文號240個，在研品種649個，其中無文號企業58家（57.4%），無在研品種企業16家（15.8%），無批準文號且無在研品種企業8家（7.9%，因獲批品種轉讓等原因）；生產能力方面，5年內有自建生產線計劃的企業有24家（23.7%）；當前有品種在產企業20家（19.8%）；跨省委托方面，20家在產企業有11家（55%）存在跨省委托；經費投入方面，20家在產企業質量管理年均投入費用在300萬元以上的有15家（75%），500萬元以上的有11家（55%），1000萬元以上的有7家（35%）。

 

（2）質量管理基本情況：體系建立方面，按通用標準建立本企業質量管理體系的企業有73家（72.7%），按藥品生產質量管理規范（Good Manufacturing Practice，GMP）建立質量管理體系的企業有27家（26.7%）；人員方面，從事質量管理的人員數量在10人及以上的有50家（49.5%），其中在產企業質量管理人員數10人以上的為15家（75%）；協議簽訂方面，在產純B證持有人全部參照《藥品委托生產質量協議指南（2020年版）》內容與受托生產企業簽訂了質量協議；駐廠管理方面，20家在產純B證持有人有18家（90%）在委托生產期間派駐人員進廠，平均派駐人員數2.4人；委托檢驗方面，有檢驗能力的純B證持有人有63家（62.3%），其中在產純B證持有人有檢驗能力的有16家（80%）；責任賠償方面，常見的為公司自有資產賠償、擔保、保險3種模式，101家純B證持有人購買產品保險的為22家（21.7%），其中在產純B證持有人購買保險的為14家（70%），其他責任賠償方式為6家（30%）。

 

（3）MAH提出的委托生產質量管理的困難和建議：委托檢驗的報告方式不明確、缺少了解受托生產企業信息的渠道、無法約束受托方或溝通不暢（質量管理體系不同、涉密等）、全過程監督受托方困難、希望監管部門加大對持有人委托生產質量管理的培訓力度、不對駐廠人員做硬性要求等。

 

2.1.3 問卷小結

 

江蘇省內純B證持有人約占其B證持有人的一半，三分之二的純B證持有人具有研發和生產的背景基礎，平均每家有藥品批準文號2個、在研品種6個，研發勢頭活躍；純B證持有人質量管理體系建立與運行不規范，部分純B證持有人質量管理人員不足或有經驗的質量管理人員流動性大；純B證持有人質量協議均按法定要求進行簽訂但大部分套用模板，并未全面細化和完善具體條款；在產期間大部分企業實行了駐廠管理但駐廠人員素質參差不齊，全過程監督的方式不一；雖然80%純B證持有人具備一定的檢驗能力但大都不具備委托生產制劑出廠放行全項目檢驗能力，委托受托生產企業進行出廠放行檢驗較為普遍；除了在產的純B證持有人，大部分企業都傾向于在品種獲批后、生產前強化其藥品責任賠償能力。

 

2.2 專項檢查概況

 

選擇江蘇省內委托生產運行時長一年以上、有品種在產的14家藥品上市許可持有人（含9家純B證持有人、3家具備自行生產能力的B證持有人和2家跨省受托生產企業）為對象開展專項檢查。

 

2.2.1 檢查依據和檢查結論

 

檢查依據為持有人制度在質量管理方面涉及的既往法規及新發布的《指南》，14家企業的檢查結論均為符合或待整改后評定（涉及《指南》的檢查缺陷項均需轉化為GMP相關條款）。

 

2.2.2 檢查缺陷情況

 

對9家純B證持有人的現場檢查共發現缺陷項78條（無嚴重缺陷，其中主要缺陷5條，一般缺陷73條，檢查缺陷類別統計詳見圖1）。按照人員培訓、審計審核、文件管理、委托檢驗/儲銷、駐廠管理等16個細分類別對純B證持有人的檢查缺陷進行分類統計，缺陷排序前三的分別為審計審核16條（21%，條款對應《指南》第三部分持有人對受托生產的管理）、人員與培訓9條（12%，條款對應《指南》第一部分機構與人員）、文件管理和質量協議17條（22%，條款對應《指南》第二部分質量管理體系）。

 

（1）審計審核典型缺陷：持有人未結合無菌

 

產品特點評估受托方的無菌保障能力；4次受托方審計缺陷全部為0，2次審計報告內容高度重疊；持有人未對受托方檢驗能力進行充分評估就實施了委托檢驗，受托方未得到持有人授權而實施檢驗取樣；不同供應商、不同委托方的同種物料放置同一區域甚至采用同一代碼；委托方雖然審核了委托生產藥品出廠放行審核單、批記錄等，但是批記錄未包含環境監測記錄、設備清潔記錄等無菌相關記錄；對受托方的生產監督記錄均采用打勾形式、僅對少數固定項目進行評估，對委托生產全過程監督不充分、不全面；批記錄未記錄偏差等異常情況等。

 

 

（2）文件管理典型缺陷：文件未及時更新（例如合格供應商目錄、變更后的工藝文件等）；委托銷售和儲存規程未明確相關責任或內容前后矛盾；委托檢驗合同未明確受托方有義務接受藥品監督管理部門檢查；文件中規定由持有人開展的活動實際由受托方實施等。

 

（3）人員與培訓典型缺陷：崗位人員配備與產品規模不相適應；部分人員崗位職責不清、職能相互交叉；產品為無菌但培訓檔案里缺少無菌生產專題培訓；文件擬定部門人員未參加相關培訓；財務人員未參加事故責任賠償程序培訓；多數培訓采用自學，未開展培訓效果評估等。

 

（4）質量協議典型缺陷：照搬照抄模板內容而與實際情況不符；未明確物料采購等工作的責任方；未明確工藝再驗證周期參照委托雙方哪方標準執行；未明確委托生產溝通交流的內容和形式，執行過程中遇到質量問題僅靠口頭告知；委托生產日期確定方法不一致，一方以配制日期為準，另一方以灌裝日期為準，雙方未進行有效銜接商定等。

 

2.2.3 專項檢查問題情況

 

從檢查缺陷分布看，純B證持有人質量管理存在的主要問題：質量管理手冊和程序文件制定不系統、不全面，內容不夠個性化、具體化；體系建立與運行“兩層皮”；質量協議未認真制定或履行；審計審核流于形式；質量管理人員配備數量不足或不能勝任崗位要求；變更偏差研究評估不充分、共線評估不充分、藥物警戒開展不到位；責任賠償能力不足；委托檢驗、委托銷售、委托儲運未按規程進行管理等。由于新法規實施時日尚短，與GMP等既往法規相比，新法規增加了不少委托生產質量管理方面的新要求（詳見表1），純B證持有人在貫徹執行新法規方面尚有較大差距。

 

 

 

 

3、 質量管理問題原因分析

 

持有人制度在我國正式實施不足5年，純B證持有人如何有效履行質量安全主體責任尚是個新課題。本次問卷和檢查的結論表明，純B證持有人質量管理體系建立還不完善，新法規執行還不到位，企業與監管部門均處于邊摸索邊規范狀態，分析其深層次原因，主要可以概括為以下幾點。

 

3.1 質量管理的能力和意識薄弱

 

純B證持有人普遍為小微企業，年均質量管理投入少，質量管理關鍵崗位難以招聘到經驗豐富的優質從業者且難保持質量管理隊伍的穩定。質量管理團隊人員數量、質量雙雙薄弱，企業很難量體裁衣、真正依據委托生產需要和法律法規要求健全質量管理體系并有效運行。高層管理人員比較關注的仍是生存指標，例如品種研發進展、能否盡快獲得注冊批件、集采能否中標入選等，在履行質量安全主體責任上普遍存在“不會履行、不愿履行、履行不好”的問題。企業普遍對內、外部審核審計，變更偏差，藥物警戒等質量管理概念不強[7]，這與調研中發現的問題高度一致。

 

3.2 良好的合作方匹配困難

 

目前江蘇省101家純B證持有人中僅20家有品種在產，多數企業的品種處于在研或申報階段。因為產能、共線、商業利潤等因素，不少純B證持有人很難在本省匹配到質量管理、產能等各方面良好的受托方，不得不跨省委托生產，甚至將品種委托至監管和質量管理均薄弱的省份生產。隨著監管趨嚴，企業既擔心因共線、質量管理等原因通不過現場檢查，又苦于已簽約合作投入巨大無法變更，進退兩難。不少企業表示，現有的委托合同只能繼續執行，待品種獲批后，才能以新增生產場地的名義再尋找更好的合作企業。委托生產質量管理是合作的產物，沒有找到受托方很難先行全面完善委托生產質量管理。從調研結果也不難看出，在產純B證持有人相對非在產企業而言，其質量管理體系更加完善。

 

3.3 委托方質量管理主體地位弱勢

 

江蘇省藥品主要委托給了藥品生產許可證分類碼同時含“AC”的企業生產，分類碼僅為C的企業較少。具備自行生產能力，同時也是持有人的受托生產企業和受業內親睞的合同加工外包（Contract Manufacture Organization，CMO）企業，其質量管理、生產管理甚至研發經驗通常都強于純B證持有人，從委托雙方的話語權來看，純B證持有人雖然是甲方，卻是弱勢方。由于藥品質量安全的法定責任者是持有人，受托生產企業更容易把質量管理問題、生產檢驗過程異常情況處置等推給持有人，實踐中發現個別受托生產企業對自產與受托的同一品規質量管理實行“區別對待”。

 

3.4 委托雙方質量管理銜接困難

 

純B證持有人與受托生產企業兩者的管理重點不同，加上企業文化不同、質量管理風格不同、訴求不同，同樣的風險與偏差，處置的方式、方法、標準各異，雙方極易產生誤解與分歧。此外，研發型持有人比較看重知識產權保護以及對委托藥品生產的“把控力”[8]，而受托方也擔心自身的商業秘密被泄露，擔心委托方審計多、要求多、駐廠干擾等。目前委托雙方質量管理銜接普遍存在困難。

 

4、 意見和建議

 

4.1 純B證持有人積極履行質量安全主體責任

 

4.1.1 全面增強質量管理的意識與能力

 

建議企業管理高層全面重視質量管理。從啟動藥品研發之日起，就按藥品生產相關法律法規嚴格要求，注重全員培養和提升質量管理的意識和能力[9]。特別在組織機構上做出相應的改革，不斷充實人力資源，加大人員培訓力度，質量管理部門應當獨立設置并配備足夠的資源等[10]。企業負責人定期聽取質量管理情況并推進解決相關問題。在合作方選擇上，建議省內委托、“向上”委托、集團內委托，優秀的合作方更能保障產品質量和知識產權。具體可以結合雙方企業質量管理體系、產線與產能、合作配合度和成本等因素綜合考慮，建議參考部分省份（山東、北京）出臺的受托生產企業遴選指南和檢查指南。

 

4.1.2 建立有效溝通銜接機制

 

建議委托雙方建立長效溝通機制并注重形成溝通記錄，解決各類問題。如委托方對溝通的方式和頻次等進行約定和規范，解決信息傳遞失真、溝通不暢的問題[11]。雙方結合各自質量管理體系、品種情況、合作流程等情形對約定內容進行細化，將達成共識的內容列入質量協議，盡量涵蓋雙方所有的質量管理活動并明確界定雙方的責任和義務[12]。

 

4.1.3 強化全過程監督

 

持有人對委托生產全過程的監督并不是盯緊生產過程的每一步，而是統籌全程，把握關鍵，及時準確地獲知生產過程中的異常情況，以批次為單位審核相關記錄，對可能出現的偏差、OOS/OOT等做到心中有數，確保持續穩定地生產出符合要求的產品。除了法規要求駐廠的情形以外，建議有條件的企業在排產期間安排有生產和質量管理經驗的人員駐廠。對于集團內的委托生產，受托方還可開放生產檢驗等信息管理系統權限給持有人實施全過程監督。藥品上市放行前，所有的異常情況要得到關注，所有的偏差等均應得到有效處置。

 

4.1.4 完善責任賠償機制

 

法規要求持有人具備責任賠償能力，但并未限定其方法。本次調研的9家在產純B證持有人，其中5家購買了保險、2家由母公司或股東為其擔保、2家自述以公司自有資產作為賠償基金。由于公司資本（資產）只能反映某一時間節點的資產狀況，難以保證將來損害發生時持續具有責任承擔能力，擔保在制藥行業內的應用場景和應用經驗也有限，相比之下，保險模式更加成熟，在藥品領域運用也更為廣泛[13]。建議純B證持有人優先考慮購買保險。暫無產品獲批、生產或上市的純B證持有人，因產品市場規模無法確定等客觀因素，也存在暫未參保的現象，但法規并未對此類持有人進行責任豁免。實踐中，不同檢查員對其評判標準也不統一。無論如何，企業應當具備與其市場規模相匹配的賠償能力。

 

4.1.5 善用自檢（內審）和管理評審

 

純B證持有人普遍持證時間短，藥品質量管理底子薄弱，若建立了自我完善機制，便可持續改進、不斷進步。建議質量管理團隊持續保持合規的敏銳性，系統策劃并認真開展自檢（內審）與產品服務供應商外審，積極參與監管部門發起的主體責任自查自糾，舉一反三，不斷完善質量管理體系。建議企業負責人親自主持年度管理評審，對其質量管理體系的適宜性、充分性、有效性進行評估，統籌企業發展戰略和目標，調動可以調動的一切資源持續改進。

 

4.2 受托生產企業認真履約并關注受托風險

 

藥品質量源于設計，也源于生產全過程控制[14]，純B證持有人固然是質量安全責任主體，但產品質量風險歸根結底是通過受托生產顯現的。受托生產企業應當嚴格履行協議約定的義務，特別是配合持有人做好質量管理體系的銜接，有序、規范地安排生產。此外，建議受托生產企業特別關注受托行為帶來的新風險，例如產能超限、質量管理能力瓶頸、物料記錄混淆、品種共線污染等，認真評估受托風險，統籌企業各方面能力，謹慎簽定受托生產協議，特別是在研品種的受托生產，以免帶來合規風險。

 

4.3 藥品監督管理部門履行監管和服務職責

 

4.3.1 創新監管方式

 

通過創新監管方式來提升監管效能，例如開展持有人示范建設，引領好的更優、差的變好，實現“良幣驅逐劣幣”的良好氛圍；試點質量風險第三方評估，從不同視角提高監管部門的風險識別能力；建立委托生產“一企一檔”和質量安全信用風險評估機制，探索分級分類監管，依風險實施精準監管；合并不同類別的檢查，實施二合一、三合一，減少對持有人和受托企業的干擾；制定委托檢驗、委托儲存、委托銷售等報告程序，開發信息化報告系統，方便持有人及時報告，等等。

 

4.3.2 強化行政指導

 

建議監管部門不能只關注檢查、抽驗、督導等風險排查的硬手段，更要用好一攬子助企紓困的軟措施，尤其是在新法規實施前期，純B證持有人常常只能理解“字面意思”。建議不定期開展新法規宣貫、質量管理培訓、企業“面對面”溝通交流等，幫助純B證持有人平穩有序實施新法規。此外，對于受托方信息了解渠道有限等問題，建議監管部門（或行業協會）搭建相應的平臺，加強委托受托信息共享，例如海南省定期統計并向持有人推送受托生產廠家信息，內容涵蓋劑型（細化到藥理學分類）、產線認證情況（歐盟、美國、西班牙等）、代加工年限、最大產量等關鍵信息，值得各省監管部門借鑒。

 

4.3.3 提升監管人員監管與服務產業能力

 

持有人數量陡增，監管壓力巨大。藥品監督管理部門機構改革后，抽調檢查員困難，建議持續健全職業化、專業化檢查員管理機制，增加人員編制，完善激勵機制。此外，法律法規陸續頻繁出臺、技術規范不斷細化，分段生產、連續制造等前沿技術日新月異，建議不斷完善內部培訓機制，加大實訓的占比，不斷提升監管人員的風險排查能力和服務發展能力。

 

4.3.4 加強跨省協同監管

 

跨省委托風險疊加，目前國家市場監督管理總局、國家藥品監督管理局出臺了《關于加強跨區域跨層級藥品監管協同的指導意見》，但是統一的跨省委托生產監管機制及其信息共享平臺尚在建設中，跨省監管仍靠雙邊協商，監管信息基本依靠互相發函推送，存在滯后性，嚴重影響了藥品異地監管的效能，存在一定的風險[15]。為此，建議盡快建立協同監管機制，依托國家一體化智慧監管平臺，探索打通跨省藥品監管數據共享渠道，以點帶面、以面帶全，先行實現監管信息區域共享，例如以長三角區域一體化發展戰略為基礎，實現檢查結果互認、企業檔案互聯、監管信息共享等。

 

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