內容提要：醫療器械審評的質量和效率直接影響上市產品的安全性、有效性、質量及可及性。為平衡審評質量與效率，各國監管機構采用了不同模式，通過配置更多的審評資源以提升整體效率，歐盟授權公告機構實施所有類別醫療器械的技術審評工作，美國食品藥品監督管理局則通過授權合格的第三方機構承擔部分中低風險的醫療器械的技術審評工作。文章梳理并分析歐美監管機構對第三方機構的管理機制，結合中國技術審評體系的現狀，進一步探討優化路徑。以國家藥品監督管理局醫療器械技術審評檢查長三角分中心的實踐為例，提出以質量管理體系為核心，推動技術審評體系質量與效率協同提升的創新方案。

關 鍵 詞：醫療器械監管 第三方審評機構 質量管理體系 審評尺度統一

面對全球醫療器械產業的快速發展和技術迭代浪潮，如何構建高效、可靠的技術審評體系，成為各國監管機構面臨的核心挑戰。歐盟和美國通過引入第三方審核機構解決審評資源不足的問題，這對我國技術審評體系建設具有借鑒意義。本文通過介紹歐美第三方機構管理機制（包括資質認定、監督機制和責任框架等），并分析其優劣勢，以國家藥品監督管理局醫療器械技術審評檢查長三角分中心（以下簡稱器械長三角分中心）的實踐為切入點，探討建立分中心模式質量管理體系，為統一審評尺度、提升審評審批質效提供參考。

1.歐美對醫療器械第三方審評機構的管理模式簡介

1.1 歐盟

歐盟通過公告機構來實施醫療器械審評工作[1,2]。公告機構是從第三方審評機構中篩選出的滿足歐盟法規要求的醫療器械評估機構，是歐盟醫療器械監管體系的核心執行者，承擔法規賦予的符合性評估工作，包括技術文件審查、質量管理體系審核、產品測試、現場審核和持續監督，并對符合要求的制造商頒發歐洲合格評定證書。

2017 年4 月5 日，歐洲議會和歐盟理事會發布了醫療器械法規（EU Medical Device Regulatory 2017/745）和體外診斷醫療器械的新法規（EU In Vitro Diagnostic Medical Device Regulatory 2017/746），取代之前的三個指令。新法規第Ⅳ章列明了關于公告機構的規定，附件Ⅶ列明了公告機構需滿足的要求，與指令相比，法規規范了對公告機構的要求和程序（公告機構的申請、評估流程等）、加強了對公告機構的監管（年度評審、再評估、技術審評等）。歐盟對公告機構的管理是以歐盟成員國國家主管機構為主體組織實施，同時，歐盟委員會、專家委員會- 醫療器械協調小組參與監管的模式開展。第三方審核機構向所在成員國國家主管機構提出申請，國家主管機構、歐盟委員會、專家委員會- 醫療器械協調小組按照法規規定的要求及流程開展評估，最終由國家主管機構作出委任其為公告機構的決定[3-5]。
公告機構主導了歐盟醫療器械上市前監管，歐盟主管機構幾乎沒有參與審評過程（帶藥醫療器械除外），這與美國監管模式不同[6]。

1.2 美國

美國食品藥品監督管理局（Food and Drug Administration，FDA）發布的“第三方審核計劃”（Third Party Review Program）是由FDA主導的監管創新機制，旨在通過授權給認證合格的第三方機構承擔部分中低風險（風險較低的Ⅰ類及部分Ⅱ類醫療器械）的醫療器械的技術審查，使FDA將資源和精力主要集中在高風險設備的審查上[7]。

2020年3月12日，FDA頒布了《針對行業、食品和藥品管理局工作人員和第三方審核組織的510(k)第三方審核程序指南》[510(k) Third Party Review Program Guidance for Industry, Food and Drug Administration Staff and Third Party Review Organizations]，將第三方審核機構明確為第三方510(k) 審核機構，該指南對第三方審核機構的準入資格、審核范圍、資質認定和管理、質量管理體系要求、審查程序等都進行了嚴格規定，同時FDA會動態調整第三方審核機構審核的產品范圍[7,8]。2024年，FDA頒布了《針對行業、食品和藥品管理局工作人員和第三方審核組織的510(k)第三方審核程序及第三方緊急使用授權（EUA）審核指南》[9][510(k) Third Party Review Program and Third Party Emergency Use Authorization (EUA) Review Guidance for Industry, Food and Drug Administration Staff, and Third Party Review Organizations]，在新一版的指南中，增加了向第三方緊急使用授權審核的流程與要求，以應對突發公共衛生事件帶來的變化。

FDA 對第三方的審評報告和建議進行審查（通常比直接審評快），并作出最終的批準決定[510(k) Substantial Equivalence Determination]，也就是說FDA保留第三方審核機構所審查產品的最終決策權和監督權。

1.3 中國醫療器械技術審評體系簡介

針對醫療器械上市前許可，中國實施分級、分段審查的組織模式，第一類醫療器械實行產品備案管理[10]。第二類、第三類醫療器械實行產品注冊管理。其中，境內第二類醫療器械由省、自治區、直轄市藥品監督管理部門審查（依托省級藥監局審評機構）；境內第三類和進口第二類、第三類醫療器械產品由國家藥品監督管理局審查，具體工作由國家藥品監督管理局醫療器械技術審評中心（以下簡稱器審中心）承擔[11]。

2020年12月，國家藥品監督管理局醫療器械技術審評檢查長三角分中心、大灣區分中心分別在上海市、廣東省深圳市掛牌成立[12]。兩個分中心在器審中心、國家藥品監督管理局食品藥品審核查驗中心（以下簡稱核查中心）的統一管理下，協助開展長三角、大灣區內的境內第三類和進口醫療器械產品的技術審評工作、臨床試驗監督抽查工作。自此，構成了以器審中心、兩個分中心、省級醫療器械審評中心組成的醫療器械技術審評體系。

1.4 優劣勢分析

歐盟授權公告機構負責醫療器械審核，公告機構審評產品的覆蓋范圍廣[ 適用特殊Ⅰ類（無菌/ 測量/ 可重復使用）、Ⅱ a、Ⅱ b、Ⅲ類器械及《歐盟體外診斷醫療器械法規》下的體外診斷醫療器械產品]，靈活度高（企業可自由選擇公告機構，通過公告機構完成歐洲合格評定認證即可進入歐盟27 國市場，避免重復審查）[13]。雖然分權管理模式節約了行政成本，提高了政府工作效率，但公告機構水平不一，不同公告機構對法規條款解讀不一致，易導致審評尺度不一致的情況，增加企業合規的不確定性[14]。此外，公告機構的盈利性質，與其他公告機構的競爭關系等因素，易導致監管不力的情形[6]。

FDA 將中低風險產品的審評權限授權給第三方審核機構，但第三方只負責給出審評建議，最終審批權還是掌握在政府部門（FDA），同時FDA對第三方實施繼續認可（至少每三年一次），確保審評機構能力達標[7]。第三方審核計劃遵循自愿原則，申請人將費用直接支付第三方機構，縮短產品審核時間，加快上市速度。但適用范圍狹窄，僅覆蓋部分510(k) 器械，不包含高風險類別，不適用于上市前批準（Ⅲ類器械）、De Novo（新型器械分類）等路徑，此外，FDA保留否決權，即使通過第三方審核申請，FDA仍可推翻結論，企業面臨沉沒成本風險[8]。

中國尚未引入第三方審核機制，不同類別醫療器械產品的審評審批權掌握在不同層級藥監部門手中。這種組織模式最大程度地擴充了技術審評力量，緩解監管部門審評資源不足的問題，最大限度地發揮了不同層級監管部門的監管力度[7]。但該機制容易存在國家局與省局之間，不同省局之間審評尺度不一致的問題[8,10]。

2.以質量管理體系為抓手，提升技術審評質效

歐盟新版醫療器械法規增加了對質量管理體系的要求，公告機構必須建立適當的質量管理體系，子公司和分包商應執行相同的質量管理體系[1]。FDA持續加強對第三方審核機構的認定管理，動態調整第三方審核項目中的產品類型，同時為第三方審核人員提供審核所需的資源和渠道，如增加培訓機會、提供審核備忘錄模板、建立早期交流方式及更新資源渠道等[8]。FDA也對第三方審核機構開展審核工作并視結果提供再培訓，同時FDA 計劃在2023 年~2027 年授權獨立咨詢公司對第三方審核計劃的改進完成情況進行評估[15]。

近年來，中國高度重視醫療器械技術審評質量管理體系的建立健全，旨在保障審評工作科學公正、提升審評質量和效率。2015 年，國務院印發了《關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》，首次提出“健全審評質量控制體系。參照國際通用規則制定良好審評質量管理規范。”正式將建立質量管理體系與制定質量管理規范，作為藥品監管機構現代化建設的一項要求[16]。2017年，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》，提出完善技術審評制度。建立審評為主導、檢查檢驗為支撐的技術審評體系，統一第二類醫療器械審評標準，逐步實現國家統一審評[17]。2021 年，國務院辦公廳印發《關于全面加強藥品監管能力建設的實施意見》，提出“借鑒國際經驗，健全國家藥品監管質量管理體系，鼓勵地方藥品監管能力和水平提檔升級，推動京津冀、粵港澳大灣區、長三角等區域藥品監管能力率先達到國際先進水平”[18]。

 本文以器械長三角分中心為例，探討如何以質量管理體系為抓手，以確保審評尺度一致性，提升技術審評體系質效。

2.1 分中心特殊管理模式簡介

器械長三角分中心行政上受國家藥品監督管理局的統一管理，審評檢查業務在國家藥監局器審中心、核查中心的指導和統一管理下開展，該模式是體制機制的改革創新，在管理模式上無可參考經驗。該管理模式的創新旨在保障審評檢查質量、決策科學性和監管一致性的前提下，配備與審評檢查需求及產業發展相適應的人員隊伍，有效增加審評檢查資源，應對日益增長產業發展需要[19]。

該模式運行的核心挑戰在于審評檢查的一致性與資源的整合管理，是否能夠達到預期效果與質量管理體系中文件管理（如審評檢查規范文件、注冊審查指導原則）、流程管理（如任務分配、標準化操作）、績效評估（如審評檢查質效、對區域產業發展的促進作用）以及人才隊伍建設（如職業化專業化審評檢查隊伍配備、與產業發展需求相適應的技術能力儲備）等密切相關。

2.2 器審中心質量管理體系覆蓋分中心

為加強對分中心技術審評工作的指導，器審中心持續推進醫療器械技術審評質量管理體系向分中心延伸覆蓋（與歐盟法規要求類似），確保分中心審評業務在器審中心統一部署下開展，實現統一的審評隊伍、統一的審評體系、統一的業務流程、統一的審評尺度的“四統一”[20]。分中心審評員既接受分中心審評部門綜合管理，又接受器審中心各審評部門業務管理，實現了審評隊伍的統一；分中心與器審中心共用醫療器械注冊電子申報信息化系統和在線審評系統，且審評業務納入器審中心技術審評質量管理體系中，實現審評體系和業務流程的統一；分中心完全執行器審中心現行技術審評制度要求，且分中心出具的審評結論由器審中心相關部門集體決策確定，由器審中心掌握最終審評權（與FDA類似），從而確保分中心與器審中心審評尺度高度一致[21]。

此外，器審中心為分中心提供充足的培訓資源及嚴格的審評資格考核評定機制，并向分中心審評員開放器審中心的質量體系文件庫和技術支撐電子數據庫[20]。在質量管理體系運行過程中，器審中心開展的質量監測、案卷評查、內審、管理評審等都將分中心審評工作納入其中，從而確保“四統一”的貫徹實施。

2.3 構建分中心特色的質量管理體系

除技術審評外，器械長三角分中心職責還包括開展長三角區域內醫療器械審評事前事中溝通指導及相關檢查等工作。器械長三角分中心在器審中心質量管理延伸覆蓋的基礎上，強化主體責任，融合檢查、行政管理等業務，同時納入分中心溝通交流機制（受理前技術問題咨詢、創新專人指導、對外專題培訓等），積極構建分中心特色的質量管理體系，主要包括：①體系建設方面，建立并持續更新包含質量手冊、12 項管理程序、糾正措施和預防措施系統在內的質量管理文件。根據“全員參與”質量管理原則，組織各部門制修訂崗位責任書，根據崗位職責撰寫操作規程，最終整理形成一人一冊“個性化定制”的崗位作業指導手冊并定期進行更新。建立器審中心技術審評文件識別工作流程，識別適用且需完全執行的審評相關制度規范，并及時納入分中心質量管理體系文件庫管理。建立內審員隊伍并加強管理，通過內審員培訓、質量管理體系集中學習等方式，持續提升人員的整體質量管理意識和管理水平。②質量監測方面，開展技術審評、溝通交流服務（受理前技術問題咨詢、創新專人指導、對外專題培訓等）質量監測工作。監測手段包括時限統計、案卷評查、滿意度調查等；監測內容包含技術審評超期情況、咨詢按時回復率、平均回復用時、咨詢回復意見、創新專人指導服務按時完成率、問題按時回復率、對外專題培訓滿意度評價分析等。③質量運行方面，定期召開管理評審會議，總結分中心體系建設運行工作情況，綜合評價體系的適宜性、充分性和有效性。按照年度內審計劃，實施內部審核，覆蓋所有部門的重點工作。對不符合進行全過程管理，督促不符合項形成糾正或糾正措施，并經過驗證完成閉環管理。以質量季報的形式總結體系監測結果，梳理體系運行改進情況。④質量改進方面，形成管理評審報告、內審報告、質量季報等，并傳閱至分中心全體員工。通過不斷運行策劃- 執行- 檢查- 改進（PDCA）循環，持續監測，分析改進，確保質量管理體系有效運行。

 2.4 構建分中心特色的作業指導手冊

與質量管理體系的構建思路類似，為確保審評尺度的一致性，器械長三角分中心參照器審中心崗位作業指導手冊的結構框架開展手冊制作及定期更新工作。以審評員崗位作業指導手冊為例，起草階段主要包括以下幾個步驟：①明確崗位職責，填寫審評資質（由器審中心考核評估并授權），確定該崗位工作范圍與工作流程。②撰寫與崗位職責對應的操作規程（與技術審評相關的規程，保持與器審中心一致）。③增加廉政要求，工作依據文件與附錄文件（附錄包含了與技術審評相關的制度規范文件與補充通知，且與器審中心保持一致）。④識別技術審評以外的崗位職責，如審評員同時是檢查員的情況下，在上述①~③中相應增加檢查員職責，檢查相關操作規程、檢查工作依據文件等。

3.小結

綜上所述，歐盟對公告機構管理經驗與FDA引入第三方審核的創新模式的核心均在于通過制度化的質量管理和有效的資源配置來破解審評質效瓶頸。但實踐歷程表明，此類模式與單一監管機構模式相比帶來了審評尺度不一致等額外風險。通過聚焦中國醫療器械技術審評體系特點，引用器械長三角分中心具體實踐，揭示了系統性識別分中心模式的風險，以文件控制、監測分析等質量管理活動控制風險，構建并運行一套科學、規范、高效的質量管理體系，是確保審評尺度一致性的前提下擴充審評人員隊伍的關鍵路徑，這不僅關乎當下審評資源優化與流程再造，更著眼于為中國醫療器械產業的持續創新與高質量發展構筑堅實的監管基石，最終實現保障公眾用械安全、促進醫療器械產業蓬勃發展[19,22]。