內容提要：歐盟在醫療器械唯一標識全球協調工作中發揮了引領的作用。文章介紹了歐盟唯一標識制度的背景以及唯一標識法規的基本框架，重點分析了歐盟在制度實施中所特有的要求，并結合我國唯一標識的實施現狀提出建議。旨在為我國企業產品出口歐盟、我國后續唯一標識制度實施以及其他監管決策的制定提供參考。關 鍵 詞：醫療器械唯一標識 醫療器械唯一標識系統法規框架和組織架構 醫療器械唯一標識系統實施 可追溯性

2008 年，全球協調工作組為醫療器械唯一標識（Unique Device Identifier，UDI）相關的國際合作方法設立了專門的工作小組。該工作小組聚集了工業界和監管機構的代表，受歐盟委員會的領導，于2011 年9 月頒布了關于“醫療器械唯一標識系統（UDI）”的技術指南[1]。2012 年，國際醫療器械監管機構論壇（International Medical Device Regulators Forum，IMDRF）成立后，將其列為首批工作項目，項目主席為來自歐盟委員會的Laurent Selles，目標是完善全球協調工作組的UDI文件內容。工作組于2013 年12月發布《醫療器械唯一標識（UDI）指南》（IMDRF/UDI WG/N7FINAL:2013）后關閉。2017 年，在IMDRF 加拿大渥太華會議上，管理委員會通過“協調的UDI應用指南”項目，重開UDI工作組，主席為來自歐盟委員會的Salvatore Scalzo。工作組于2019 年3 月發布以下文件：指南文件《UDI系統應用指南》（IMDRF/UDI WG/N48 FINAL:2019）；兩份信息文件：《UDI數據元素在不同IMDRF成員國的使用》（IMDRF/UDI WG/N53 FINAL:2019）及《在電子健康系統中記錄UDI的系統要求》（IMDRF/UDI WG/N54 FINAL:2019）。盡管美國是全球首個以法規形式發布UDI系統的國家，然而在國際醫療器械監管領域，4 個UDI相關項目均由歐盟委員會牽頭完成[2]。了解歐盟UDI法規的制定背景及實施進展，對我國UDI系統的推進具有重要借鑒意義。

1.歐盟UDI法規制定背景

鑒于醫療器械在整個供應鏈的可追溯性有助于通過醫療器械警戒、市場監管和該環節的透明度從而保證患者的安全，歐盟委員會于2013 年4 月發布《歐盟委員會關于歐盟醫療器械唯一標識系統通用框架的建議》[3]（2013/172/EU），制定該文件的主要目的是基于：①盡管在國家和/ 或區域的層面有時會關注可追溯性，但歐盟醫療器械法令中并未包括相關要求。可追溯性機制的差異和不兼容可能會削弱該系統在實施時的有效性。②不同國家和/ 或不同區域唯一醫療器械識別機制的建立將使生產商為了履行可追溯性的法律責任不得不將其產品適應各種UDI機制的要求。③保證醫療器械有效可追溯性的最好方法就是在歐盟的層面建立統一的UDI系統。正在進行的當前醫療器械指令修訂程序應賦予委員會采用詳細的可追溯性要求的權利。④應由成員國決定建立他們自己的UDI制度，這對于每個成員國UDI制度可兼容且對將來歐盟UDI系統的使用是非常重要的。這點非常重要，以避免由于不兼容及不同系統帶來的風險對內部市場目標帶來負面影響，并可促進在歐盟范圍內引入統一的UDI系統。⑤本建議的目的并非對UDI系統的各個方面進行定義。應將本建議視為一種促進國家層面和/ 或地區層面可追溯性機制兼容的工具和在歐盟范圍內提供強制性實施國際兼容UDI系統路徑的一種工具。

UDI系統的最主要目的就是加強患者的安全性和優化患者的醫療，可以通過以下方式來實現：①改善醫療事件報告；②加強有效的召回和其他現場安全糾正措施（Field Safety Corrective Actions，FSCA）；③促進國家監管機構有效的上市后行動；④可在多個數據庫系統進行查詢；⑤降低醫療器械誤用導致的醫療錯誤發生率。

2017 年5 月，歐盟公報發布了醫療器械法規（REGULATION（EU）2017/745，簡稱“MDR”）和體外診斷醫療器械法規（REGULATION（EU）2017/746，簡稱“IVDR”），將2013/172/EU 文件中的相關建議納入了法規，設置了醫療器械唯一標識專章，并規定了歐盟醫療器械數據庫（European Database on Medical Devices，EUDAMED）的相關建設內容，該數據庫將整合不同的電子系統，以核對和處理關于上市醫療器械以及相關經濟運營商、符合性評定問題、公告機構、證書、臨床研究、警戒和后市場監管等相關信息。

2.歐盟UDI系統框架

2.1 唯一標識實施要求
2.1.1 UDI 的分配
對于UDI的分配的要求的時間節點和歐盟兩部法規的實施日期保持一致。由于受全球新型冠狀病毒肺炎的影響，《歐盟公告》發布（EU）2020/561 法規，對MDR進行了修訂，將MDR的執行日期從2020年5月26日推遲到2021年5月26日，并對其他規定的執行日期也做了相應調整，本文中的實施日期均以（EU）2020/561修訂后的日期為準。當前MDR和IVDR適用的醫療器械UDI分配的實施日期分別為2021年5 月26 日和2022 年5 月26 日。
2.1.2 UDI 的貼標
IMDRF《醫療器械唯一標識應用指南》提出基于風險分階段實施UDI的方式，和美國類似，歐盟UDI系統的貼標要求也是采取按照器械的管理類別，從高風險到低風險分布實施。MDR 適用醫療器械產品從2021 年5 月26 日起，通過6年的時間實施UDI系統，詳見表1。需要特別指出的是，對于需要在醫療器械的本體上進行直接標識的可重復使用醫療器械，其實施時間為該類型器械實施日期后2 年。
 

按照歐盟新IVDR，對于體外診斷醫療器械，從2023 年5 月26 日起，通過4 年的時間實施UDI系統，詳見表2。

 

2.1.3 EUDAMED 數據庫中UDI模塊數據上傳

EUDAMED 是歐盟醫療器械監管的綜合數據庫，其中的UDI模塊專門用于存儲和管理醫療器械唯一標識信息。數據上傳的主體為醫療器械的制造商或者其授權代表。UDI模塊中的核心內容包括，Basic UDI-DI 信息、UDI-DI信息、相關器械描述和特征、產品包裝配置信息以及制造商詳細信息。

2.2 相關指南文件
歐盟根據MDR 和IVDR 設立的專家咨詢機構，其全稱為醫療器械協調小組（Medical Device Coordination Group，MDCG），在歐盟醫療器械監管體系中扮演核心角色。MDCG由歐盟各成員國代表組成，包括醫療器械監管機構專家和歐盟委員會代表。MDCG其主要職能為：①協助歐盟委員會實施MDR/IVDR；②協調成員國監管活動；③制定監管指南文件；④就技術問題提供建議；⑤促進監管一致性。UDI和EUDAMED 作為歐盟MDR 和IVDR 中重要的一環，MDCG針對發布了一系列的指南文件，具體見表3 和表4。

 

3.歐盟UDI實施的特點

3.1 基本UDI-DI
相較于美國UDI實施中的主UDI-DI（primary UDI-DI），即包含完整UDI的醫療器械最小包裝，為全球醫療器械唯一標識數據庫（Global Unique Device Identification Database，GUDID）中的主鍵，歐盟引入了基本UDI-DI（Basic Device Identifier），用于醫療器械的標識和追溯。歐盟將基本UDIDI定義為醫療器械在EUDAMED中的主要關鍵標識符，用于連接具有相同預期用途、風險等級和基本設計與制造特征的醫療器械。歐盟專門針對其4家發碼機構制定了基本UDIDI的編碼規則，由器械制造商向指定的發行機構申請，分配遵循特定規則，考慮器械的分類、預期用途等關鍵特征。基本UDI-DI是數據庫和相關文檔（如證書、符合性聲明、技術文檔以及安全性和臨床性能摘要）中的關鍵字，用于關聯具有相同預期用途、風險等級以及基本設計和制造特征的器械。它與器械的包裝/ 標簽無關，也不會出現在任何貿易項目上[4]。基本UDI-DI和UDI-DI的區別見表5。
 

基本UDI-DI與UDI-DI的關聯關系中，一個基本UDI-DI可以關聯一個或多個UDI-DI。但需要注意的是，注冊Basic UDI-DI時必須至少關聯一個UDI-DI，其他UDI-DI可以在后續階段補充添加。包裝層級的UDI-DI注冊并非強制要求，可以后續完成。每個UDI-DI都會繼承其所關聯的基本UDI-DI的各項屬性。
3.2 EUDAMED 數據庫
歐盟并未滿足于建立UDI單一數據庫，而是將設立EUDAMED 這一綜合性的醫療器械監管信息平臺作為主要信息工具引入到MDR和IVDR的法規要求中，旨在提高醫療器械市場的透明度、可追溯性以及監管協同效率。該數據庫覆蓋器械全生命周期，設有6 個模塊，分別為角色注冊、公告機構和證書、臨床調查、警戒和上市后監督、市場監管以及UDI數據庫。UDI數據庫作為EUDAMED的六大模塊之一，專門用于存儲和管理與醫療器械唯一標識相關的數據。

EUDAMED 數據庫目前已有限制版（EUDAMED restricted）和公開版（EUDAMED Public）兩個版本上線，分別為核心使用者和公眾服務[5]。EUDAMED還為用戶提供了生產和測試兩個工作環境，生產環境適用于實際業務操作的正式的數據提交和管理，而測試環境則為幫助用戶熟悉系統操作提供測試和培訓[6]。
由于EUDAMED系統的法規和技術復雜性以及疫情等多重因素的影響，EUDAMED 完整功能的實現出現了延誤，導致企業需并行提交各國數據庫，不得不在一定時期內必須同時滿足成員國層面和歐盟層面的雙重注冊要求，從而大大增加了合規成本。EUDAMED 目前尚未實現全部功能，當前角色注冊模塊于2020 年12 月上線，UDI/器械注冊模塊于2021 年10 月起上線，公告機構和證書模塊雖然也于2021 年10 月起開放，但是部分功能，例如審查機制和臨床評估咨詢程序功能尚未開放。臨床調查、警戒和上市后監督、市場監管模塊目前尚在開發中[5]。
為了減輕企業負擔，避免數據庫重復建設，歐盟委員會在2024 年的MDR及IVDR修訂中，將EUDAMED 的強制實施規定由全面統一實施改為逐步強制實施，即強制使用已確認功能實現的EUDAMED模塊，而不是等待所有模塊都可用且功能完備后再強制使用。依2024 年12 月底發布的歐盟計劃，UDI模塊和企業注冊、公告機構和證書、市場監管等模塊有望于2025 年中確認公告其功能的實現，從而將在6 個月后的2026 年初強制使用。因此歐盟委員會已發布《關于MDR和IVDR（經（EU）2024/1860修訂）下EUDAMED 分階段實施的問答指南》，以幫助制造商和監管機構適應新規，建議制造商：①提前準備：盡管尚未強制，建議盡早注冊并熟悉已開放模塊（如經濟運營商和UDI注冊）；②關注官方公告：強制實施時間以歐盟公告發布的通知為準；③合規過渡：待剩余模塊（如警戒、市場監管）生效后，需在6 個月內完成合規操作[7]。
3.3 發碼機構
相較于IMDRF 指南和美國UDI法規中提及的三家發碼機構，分別為全球物品編碼組織（GS1）、衛生行業商業交流委員會（HIBCC）和國際血庫自動化委員會（ICCBBA），歐盟在此基礎上認可了德國本土的發碼機構德國醫藥產業信息中心（IFA）為UDI系統的發碼機構[8]。歐盟于2019 年首批授權認可以上4 家發碼機構，這些機構均在5 年后的2024年獲準延續授權。
3.4 接觸鏡類產品的實施
對于接觸鏡類產品，因其規格型號繁多，美國和歐盟均發現，大量規格型號給數據庫帶來了巨大負擔。因此，美國食品藥品監督管理局推遲了這類產品的法規實施日期，直到找到合適的解決方案[9]。對于該類產品，歐盟給出了主UID-DI（Master UDI-DI）是針對隱形眼鏡推出的解決方案。UDI-DI要求分配給特定型號的器械及其制造商。由于隱形眼鏡具有大量臨床參數特征，存在多種變體。根據原MDR法規要求，每種隱形眼鏡變體都應分配一個UDI-DI。這使得EUDAMED不堪重負，且與隱形眼鏡相關的安全風險不成比例。經過與利益相關方及醫療器械主管當局的合作，歐盟于2023 年7 月出臺了委員會授權法案（EU）2023/2197，對MDR 原文進行了修訂，引入了主UD-DI的概念，將具有相同臨床和設計參數組合（至少包括基弧和直徑）的隱形眼鏡歸入同一個主UDI-DI[10]。
3.5 歐洲醫療器械命名法

歐盟MDR 及IVDR 法規要求歐盟委員會為制造商及其他使用者免費接入醫療器械命名體系。因而歐盟最終沒有選擇已獲廣泛認可但收費運營的全球醫療器械命名系統。歐洲醫療器械命名法是制造商在EUDAMED數據庫中注冊醫療器械時使用的標準化分類體系。歐盟選擇了以意大利的國家醫療器械分類作為歐洲醫療器械命名法的基礎，基于預先確定的標準和要求開發并遵循醫療器械協調小組的指導方針。當前首個版本已納入EUDAMED系統并可通過EUDAMED公共網站查詢。歐洲醫療器械命名法的目的在于確保歐盟范圍內醫療器械分類的一致性，支持透明度、法規合規和市場監督[11]。

4.對我國UDI工作開展的啟示

歐盟唯一標識作為一項系統性工程，在建設之初就將其納入到醫療器械監管的整體框架之中，并未作為一個單獨而割裂的項目進行開發。由于其前期的深入研究，牽頭IMDRF相關指南的制定，且法規發布時間相對較晚，歐盟有更多的時間探索UDI的實施和應用。對我國UDI工作后續開展的啟示有：①UDI貫穿醫療器械全生命周期，并不是一個孤立的系統，只有和其他的監管系統關聯起來才能發揮UDI的作用。②歐盟通過規定了基本UDI-DI，將產品與上市前注冊和臨床評價的信息相關聯，從而能夠更好地開展醫療器械的全生命周期評價。③歐盟僅明確了UDI實施通用的豁免原則，并未參考美國針對UDI設置專門的豁免申請，從而大大減少了處理一對一豁免申請的工作量。但對于實施中出現比較困難的品種，歐盟能夠快速的修訂醫療器械法規并依賴MDCG提出專業的解決方案。④在發碼機構的選擇上，歐盟在兼容國際主流發碼機構的同時，也考慮自身的情況，選取了一家本土的發碼機構。⑤UDI的專業性強，涵蓋領域廣。在歐盟UDI的實施過程中，很大程度依賴MDCG的專家，當前已經制定了大量的指南文件，對UDI制度的實施起到了很好的支撐作用。