摘  要Abstract

 

藥品監管質量管理規范（GRP）建設，是增強藥品監管部門執行力公信力、提升藥品全生命周期管理能力、降低藥品技術性貿易壁壘和推動藥品監管職能轉變的制度基礎。基于我國GRP 實施現狀、國際組織互認協議和部分地方政府監管體系等比較分析，本文對GRP 體系的分類與原則、建設內容和制度框架進行開拓性研究，提出GRP 建設的國際互認協議、協調層級、地方制度創新、市場監管衛生健康制度移植和數字化流程再造等原則，以及基于組織協調、工作流程、專業知識的GRP 建設霍爾三維空間結構， GRP 規范/ 指南編制的綜合評價方案。

 

The construction of Good Regulatory Practice (GRP) is the institutional basis for enhancing the executive power and credibility of government, improving the ability of drug life cycle management, reducing drug technical trade barriers, and promoting the transformation of drug regulatory function. Based on the comparative analysis of implementation status of GRP, mutual recognition agreements of international organizations, and supervision systems from several countries, this paper conducted the pioneering research on the classification and principle of GRP system, construction content, and construction framework, and proposed the principles of GRP construction, e.g. the international mutual recognition agreement, government coordination level, local regulatory innovation, system transplantation about market administration and health administration, and the digital process reengineering. Especially this paper studied the Three-dimensional Space Structure of GRP construction based on the organizational coordination, work flow, and the professional knowledge, and put forward the comprehensive evaluation solution for the formation of GRP standard/guideline.

 

關鍵詞Key words

 

藥品監管質量管理規范；原則；框架；世界衛生組織

 

Good Regulatory Practice (GRP); principle; framework; World Health Organization

 

基金項目

2021 年中國藥品監督管理研究會課題：藥品監管質量管理規范（GRP）建設原則和框架研究

 

《藥品監管質量管理規范》（Good Regulatory Practice，GRP）建設原則和框架，是世界衛生組織（WHO）2021 年4 月發布《醫藥產品監管質量管理規范》（Good Regulatory Practice for Medical Products）和《醫藥產品監管互信質量管理規范》（Good Reliance Practice for Medical Products） 的主要內容。《“十四五”國家藥品安全及促進高質量發展規劃》提出“深入參與國際監管協調”“強化多部門治理協同”等藥品安全治理體系建設要求。2017 年6月，我國加入國際人用藥品注冊技術協調會（ICH）。2021 年9 月，國家藥品監督管理局啟動藥品檢查合作計劃預加入申請工作，對加速我國藥品監管體系標準融入國際組織互認協議進程， 參與國際醫藥治理具有里程碑意義。對于探索適合我國國情的GRP 制度建設，助力增強政府部門執行力公信力、增進國際藥品監管機構合作、推進醫藥產業高質量發展和提升藥品監管體系和監管能力現代化水平具有重大意義。

 

1 我國GRP 實施現狀分析

 

1.1 GRP 概述和我國GRP 體系基礎

 

保障藥品質量和安全，不僅僅屬于醫藥企業質量安全體系范疇， 更是強化藥品監管體系規范的工作重點。2021 年4 月，WHO 發布《醫藥產品監管質量管理規范》《醫藥產品監管互信質量管理規范》，明確“監管體系是用來描述機構、流程、監管框架和資源的結合”，并提出醫療產品國家監管體系評估全球基準工具（GBT）。黨的十八大和十九大以來的“放管服”和“機構編制法定化”等改革政策，增進政府機構的職能優化、協同高效，推進了藥品監管工作合規性建設進程。依據《國家藥品監督管理局職能配置、內設機構和人員編制規定》（三定方案）[1]，國家藥品監管部門負責標準管理、注冊管理、質量管理、上市后風險管理等職責；《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》更加明確“分領域制訂全國統一、簡明易行的監管規則和標準”。《國務院辦公廳關于全面加強藥品監管能力建設的實施意見》提出“隨著改革不斷向縱深推進，藥品監管體系和監管能力存在的短板問題日益凸顯”，并明確“對標國際通行規則”“深入參與國際監管協調機制，積極參與國際規則制定”等政策要求。

 

藥品質量安全，不僅依賴于企業質量管理體系， 更依賴于GRP 的建立與完善，并將追溯管理、藥物警戒制度等融入藥品監管科學體系。2019 年新修訂《藥品管理法》確立了藥品上市許可持有人（MAH）制度和網絡藥品銷售新業態的規制；《中共中央　國務院關于開展質量提升行動的指導意見》明確“實施藥品、醫療器械標準提高行動計劃，全面提升藥物質量水平”。近年來，我國藥品監管部門牽頭和主導的藥品醫療器械審評審批制度改革，打擊生產銷售假藥劣藥，召開疫苗管理等部際聯席會議，推進了我國GRP 建設進程。國家和地方GRP 制度文件的制修訂，推進了我國GRP 體系建設進程（表1）。

 

 

 

1.2 我國藥品GRP 進程中存在的問題

 

2018 年國務院機構改革、“放管服”改革縱深推進和產品備案管理等，推進了藥品監管體制機制改革和職能轉變，但配套的藥品監管技術尚未跟進，高水平監管人員隨著機構的變動流失量大，新進入的監管人員缺乏系統的專業知識和管理經驗[2]。董作軍等[3]認為我國《藥品生產質量管理規范》（GMP）在文本上已經同發達國家相近，但實施效果同發達國家相比還存在差距，存在的問題包括對監管理念認識不深、法規和指南協調性待加強、各省檢查機構管理不統一、檢查員專職化程度不高、內外部監督不足和懲處不夠完善等問題。首先，藥品審評審批和行政許可的相關事項實施備案，是GRP 框架設計過程中需要考慮的因素。例如，臨床實驗基地和臨床試驗項目采用備案的方式，并不是放松事前監管，而是落實“放管服”、優化營商環境政策和強化事中事后監管，落實企業主體責任。其次，2021年5 月，《藥品檢查管理辦法（試行）》合并了許可檢查、GMP 檢查、《藥品經營質量管理規范》（GSP）檢查等，但是仍未將《藥物警戒質量管理規范》（GVP）檢查列入以上檢查管理辦法。再者，藥品監管系統的組織結構方面，例如風險溝通仍存在著輿情監測屬于辦公室、投訴舉報歸口市場監管部門、科普宣傳歸口新聞宣傳部門、信訪工作歸口辦公室或者監察室等多部門情形。

 

新業態新商業模式GRP 推進方面，新修訂《藥品管理法》確立了“設置或者指定的藥品專業技術機構”，承擔依法實施“審評、檢驗、核查、監測與評價等工作”，但當前的藥品監管工作中很少有第三方機構參與藥品監管法定事項。首先，當前與MAH相關的合同外包組織形式（CxO）新業態新商業模式，包括合同研究組織（CRO）、合同生產組織（CMO）、合同銷售組織（CSO）、合同定制生產組織（CDMO），以及藥物警戒第三方服務等機構，均未直接納入到藥品監管部門的監管范疇，僅僅依賴于臨床實驗數據、數據可靠性、藥品安全風險等延伸檢查中實施監管工作。其次，CMO 的C 證（C 代表接受委托的藥品生產企業）頒發也是與MAH 的B 證（B 代表委托生產的MAH）綁定的，在MAH新業態委托業務運營中未能形成良好的市場競爭環境。再次，如何規制網絡藥品銷售行為和構建網絡銷售藥物警戒制度，是新技術新業務新商業模式的“三新”業態監管體系建設需要考慮的問題。

 

1.3 國家和地方GRP 制度建設的探索

 

我國GRP 體系探索和建設進程，首先體現在藥品監管部門的規范性文件中。例如，《藥品注冊管理辦法》和《藥品生產監督管理辦法》修改的主要內容包括[4] ：一是全面落實MAH 制度，負責藥品全生命周期管理；二是優化審評審批工作流程，將原來的審評、核查和檢驗由“串聯”改成“并聯”，設立突破性治療藥物、附條件批準、優先審評審批、特別審批4 個加快通道等；三是落實全生命周期管理要求，增加對藥物非臨床研究機構、藥物臨床試驗機構的監管以及藥品安全信用檔案的相關要求；四是強化責任追究，嚴厲打擊數據造假等違法違規行為，營造良好創新環境等。

 

藥品安全基層監管受資源匱乏、非標準化市場結構、條塊與部門權益分割等諸多限制因素，制約了事中事后監管的實際效能[5]。近年來，藥品監管部門進行了監管體系規范的地方性實踐探索（表2）。2016 年以來，浙江省組織開展“三網六體系”（三網：安全責任網、電子監管網、社會共治網，六體系：監管執法、風險防控、應急處置、技術支撐、標準法規、社會監督）的全方位監管方式探索。當前基層藥品監管職責歸口市場監管基層機構。例如，2020 年沈陽市將藥品經營許可證、醫療器械經營許可證、食品經營許可證、第二類醫療器械經營備案憑證等許可證合并為行業綜合許可證，反映了藥品監管基層改革的趨勢和方向。再如，山東、廣東和北京等省市探索醫療器械許可、藥品許可，以及化妝品許可合并為統一行政許可等。當前，我國麻醉藥品和一類精神藥品實行全產業鏈全方位的“計劃式、垂直閉環式、集體責任和管量管價”的管制模式，是我國的成功監管實踐經驗①。依照《藥品管理法》《禁毒法》《麻醉藥品和精神藥品管理條例》相關規定，國家和地方政府各部門在各個環節中承擔著重要的職責，齊抓共管，各環節有主有從，形成了計劃式、垂直閉環式、全產業鏈、全業態、全品種的管控模式，有效杜絕了麻醉藥品的非法流弊和藥物濫用。

 

 

2 GRP 國內外制度比較

 

2.1 我國加入國際組織互認協議概述

 

世界各國或地區在藥品審批、注冊、上市流通的標準和體系上存在較大差異，影響了醫藥產品貿易發展。基于國別之間監管體系不同的情形，WHO 于2021年4 月發布《醫藥產品監管質量管理規范》《醫藥產品監管互信質量管理規范》，通過加入ICH、國際藥品檢查組織（PIC/S）、世界貿易組織（WTO）國際互認協議，有助于消除藥品貿易中的障礙，促進國際GMP 法規標準及檢查質量的一致化。我國于1972 年5月恢復WHO 的合法席位，尤其2015 年以來，藥品監管國際化進程加快；2015 年6 月正式加入國際藥品監管機構聯盟（ICMRA），2017 年6 月加入ICH，2021 年9 月預加入申請PIC/S 國際組織（圖1）。我國藥品監管部門以加入國際組織方式實施GRP 建設并進行制度移植，一方面滿足了醫藥對外貿易快速發展中國際組織互認的需求，另一方面可降低藥品監管制度變遷的成本和相應改革風險。

 

 

2.2 WHO 、ICH 和PIC/S 等相關監管體系

 

我國先后與WHO 共同制定了《世界衛生組織在中國的國家合作戰略：2004-2008 戰略優先事項》《中國- 世界衛生組織國家合作戰略（2008-2013）》《中國- 世界衛生組織國家合作戰略（2013-2015）》《中國- 世界衛生組織國家合作戰略（2016-2020）》等文件，確立了我國與WHO 中長期合作重點領域及方向[6]。2021 年4 月，WHO 第55屆藥物制劑規范專家委員會（ECSPP）技術報告1033 號（TRS1033）中以附件10 和附件11 的形式正式發布《醫藥產品監管質量管理規范》《醫藥產品監管互信質量管理規范》，并提出GRP 九大原則和六項實施措施（圖2）。

 

 

ICH 于1991 年召開第一屆會議，由歐盟、美國及日本發起，并由三方成員的藥物管理當局以及制藥企業管理協會共同組成，2015 年10 月正式更名為國際協調理事會（the International Council for Harmonisation），其包括質量（Q）、安全性（S）、有效性（E） 和多學科（M） 四項指導原則體系。PIC/S 成立于1995 年11 月，其宗旨是以統一的標準實施藥品GMP 認證，各成員相互承認官方GMP 認證報告，以降低藥品流通的非關稅貿易壁壘，節省人力、時間和物質成本[7]。PIC/S 設立6 個工作組，分別是原料藥，計算機化系統，GSP，人體血液、組織、細胞和前沿藥品（ATMPs），質量風險管理，《藥物臨床試驗質量管理規范》（GCP）和GVP 工作組[8]，旨在促使檢查員在GMP 領域交流信息、起草指南文件，并提供培訓機會。ICMRA 是由全世界不同地區的29 個藥品監管機構組成，WHO 是其觀察員，隨著科技的進步，設立標準，推進決策程序，維持有效的監管，從而支持創新醫藥產品的研發，同時確保其收益超過相關風險。2021 年8 月，ICMRA 發布協調藥品全球追溯跟蹤體系的框架建議，概述了監管機構和行業如何建立全球協調統一的追溯跟蹤體系，監管機構可以跟蹤整個供應鏈中的產品。

 

目前國際上公認的三大國際標準組織包括國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）和國際電信聯盟（ITU）， 被稱為“技術聯合國”，是參與全球治理、促進國際貿易的重要切入點。ISO 于2014 年發布ISO 19600《合規管理體系指南》，我國GB/T 35770—2017《合規管理體系指南》提出，建立、發展、實施、評估、維護和改進的合規管理體系。WTO 以《與貿易有關的知識產權協定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPS） 為主要法則，參與國際公共衛生事務的指導原則緊緊圍繞非歧視原則、最惠國待遇原則和國民待遇原則3 項基本原則[9]。WTO 相比于WHO 而言，“市場原則”是其主導的規范和原則，更強調通過保護知識產權的方式來激勵藥品等醫療衛生產品的研發和制造。

 

2.3 FDA、EMA 等相關監管體系

 

美國食品藥品監督管理局（FDA） 于2013 年發布《推動藥品監管科學的戰略和實施規劃》（Strategy and Implementation Plan for Advancing Regulatory Science for Medical Products），提出藥品監管科學的相關知識、方法、標準和工具，提高監管決策的確定性和一致性。2016 年12 月，美國公布《21 世紀治愈法案》（21st Century Cures Act）實施計劃，對未來10 年醫藥領域的美國國立衛生研究院（NIH）、FDA、美國衛生及公共服務部（HHS）等組織給予醫療創新、疾病治療和大健康發展的資助。2018 年1月，FDA 仿制藥辦公室（OGD）和藥品質量辦公室（OPQ） 發布《ANDA 提交質量管理規范》（Good ANDA Submission Practices）草案和《ANDA 評估質量管理規范》（Good ANDA Assessment Practices），旨在提高FDA 仿制藥審評的效率和可預測性，減少延遲批準仿制藥上市的法規和技術障礙。2019 年2 月，FDA 發布《連續制造的質量考量》（Quality Considerations for Continuous Manufacturing） 草案， 并于2019 年9 月和2021 年3 月分別發布《技術現代化行動計劃》（Technology Modernization Action Plan，TMAP）和《數據現代化行動計劃》（Data Modernization Action Plan，DMAP），提出“通過使用預測模型和適當的趨勢應用（ 如人工智能） 來支持整個FDA 的轉型”。2020 年11 月，FDA 啟動新藥創新科學技術方法（ISTAND）試點計劃。

 

2003 年以來，歐盟通過《創新藥物計劃》（Innovative Medicine Initiative，IMI） 利用利益相關團體的聯合力量， 解決新藥開發過程中的障礙問題。2020 年3 月，歐洲藥品管理局（EMA）發布《監管科學2025 ：戰略思考》（Regulatory Science to 2025: Strategic Reflection）， 提出監管科學藥品全生命周期內為管理決策提供信息，包括生物醫學和社會科學，旨在開發監管標準和工具。2020 年7 月，EMA 聯合歐洲藥品管理局總部（HMA）發布《2025 年歐盟藥品監管網絡戰略》（European Medicines Agencies Network Strategy to 2025），旨在促進科學和技術創新的應用轉化，確保患者及時獲得安全、有效和質量可控的藥物。2020 年12 月，《EMA 未來五年藥品監管網絡戰略》（EMA Five-year Strategy for Medicines Regulatory Network） 確立監管網絡，確保滿足患者需求的藥物供應保障[10]。《EMA 2025 年監管科學戰略》（EMA Regulatory Science to 2025） 提到：細胞與基因療法、藥械組合產品、新的臨床試驗設計、真實世界數據、大數據及人工智能（AI）等領域的革命性進展，對監管機構提出了重大挑戰。2021 年， 歐盟發布《GMP/GDP 和PMF 遠程評估指南》（Guidance Related to GMP/GDP and PMF Distant Assessments），旨在推動新冠肺炎疫情流行期間成員國藥品監管機構相繼出臺指南，以指導遠程非現場開展評估和檢查等。

 

3 GRP 的分類與原則分析

 

3.1 GRP 體系分類設置分析

 

我國GRP 體系分類設置包括市場監管環節、監管工作流程、風險管理理念和組織協調機制等方面。

 

其一，市場監管體系規范是由國家法律法規、市場監管部門規章、規范性文件和技術規范標準等組成，并與藥品GRP 形成一種相互銜接關系。藥品安全相關的研發、生產、流通和使用等環節全生命周期管理，在藥品監管系統內呈現為閉環管理模式，是以產品監管為主線的審評審批，并采用與生產、流通合并的質量體系監管方式。市場監管體系的制度文件，更多的是針對市場主體監管和事中事后監管流程，以及所推行信用監管、大數據監管、網格化管理、“雙隨機一公開”、部門協調等監管方法和手段，與藥品安全領域的“全程管控”全生命周期管理相比較，更具有操作性并付諸實施。

 

其二，傳統的藥品監管業務是從研發、生產、流通、使用等環節，包括《藥物非臨床研究質量管理規范》（GLP）、GCP、GMP、GSP 和GVP 等， 需要融合《關于進一步提高政府監管效能推動高質量發展的指導意見》所確立“建立全方位、多層次、立體化監管體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監管”的理念。因而，根據藥品監管內部工作流程，又可以分為審評審批、行政許可、監管執法、檢查檢驗、不良反應監測、績效評價等流程，與WHO 提出《醫藥產品監管質量管理規范》的臨床試驗監督、注冊和上市許可、警戒、市場監督和控制、許可機構、監管檢查和實驗室檢測的7 類監管活動相類似。

 

其三，基于風險管理理念的GRP 體系設置，主要體現在從我國藥品不良反應監測報告制度的建立，到新修訂《藥品管理法》確立的“全程管控”“風險管理”和藥物警戒制度。王丹等[11] 認為藥物警戒就是一種藥品風險管理；沈潔等[12] 建議構建藥物警戒全生命周期管理體系。因而，基于風險管理理念的GRP 體系，是以藥品信息追溯管理的藥物警戒機制為特征，已成為藥品監管業務流程制度設計的關鍵性要素。

 

其四，基于組織協調機制的GRP 體系設置，主要是我國藥品監管部門積極爭取利用和對標國際組織互認協議，推動國內藥品監管體制機制改革和監管能力提升。ICMRA 指出，現有的國際監管協調、合作和信息共享機構包括ICH、PIC/S 和國家藥品監管者計劃（IPRP）等，監管機構可以通過制定通用程序、指南、要求和可互操作的基礎設施來提高效率[13]。除國際組織互認協議之外，我國GRP 體系設置，還存在部際聯席會議、區域一體化合作、藥品監管與市場監管、藥品監管與衛生醫保、省級藥品監管與市縣市場監管等組織之間的協調機制等。

 

3.2 GRP 體系的建設原則

 

WHO 提出GRP 評估九大原則，要求國家監管體系具有合法性、公平性、一致性、均衡性、靈活性、有效性、高效性、清晰性和透明性。因此，GRP 建設路徑設計不僅需要關注全球藥品監管趨勢，還要考慮我國城市治理體系和自身監管能力的發展程度。具體就建立和完善我國GRP 建設框架而言，應當遵循以下路徑原則：①以藥品監管現有相關法律，特別是《藥品管理法》《疫苗管理法》《醫療器械監督管理條例》《化妝品監督管理條例》為基本依據。②借鑒國際最佳做法，包括發達國家和地區的藥品監管體系。③基于目前各省市的監管體系發展水平現狀和實施有效監管條件約束的考察。④基于國際組織和歐美對風險高低不同產品的認證、批準情況變化的考察。

 

具體來說，《藥品管理法》《疫苗管理法》《行政許可法》《中醫藥法》等法律制度框架下的我國GRP 建設原則，包括以下幾方面：①遵照WHO、ICH 和ISO 等國際組織的國際互認協議。②構建國際互認、部門協調、區域一體化和職權劃分的協調層級。③地方性GRP 實踐和制度創新行動。④市場監管和衛生健康部門管理活動的制度移植。⑤基于監管信息的電子化、數據化的工作流程再造。

 

3.3 GRP 建設維度和內容

 

根據藥品全生命周期不同的理論和劃分方式，結合藥品監管業務特點、風險分級管理和監管實踐經驗，可將GRP 分為研發、生產、經營和使用等環節，以及審評、許可、執法、檢查檢驗、監測和評價等監管業務；并需要從藥品監管的上市許可、審評審批、檢查、監測、檢驗和評價等維度設計和編制GRP，并覆蓋研發、生產、經營、使用和物流等環節（圖3）。同時，編制GRP監管體系內容時，必須考慮到監管主體在對全生命周期監管中所涉及的技術規范編寫和管理時的GRP 體系。因此，根據WHO 發布的《醫藥產品監管質量管理規范》《醫藥產品監管互信質量管理規范》建設內容，我國GRP 的體系內容可包括但不限于[14] ：確定組織的使命、愿景和職能；確保組織對政府、受監管對象和公眾負責的機制；評估目標實現情況的可能性；確保結果對申請人、專家和公眾透明的機制；承諾公平；出具使公眾能夠作出決定的論點；合理評估期限（不損害質量、安全和可靠性）；加快審查罕見病藥品和具有公共衛生價值的藥品；上訴和投訴的規定；監管人員合格且有資格、有必要的設備；公平和透明的機制，誠信正直；具備人力資源發展計劃；獲得適當的知識和技術；向公眾提供準確和適當的藥品信息；確保質量的操作程序機制等GRP 體系內容。

 

 

4 GRP 的建設框架分析

 

4.1 GRP 建設框架的前提條件

 

GRP 建設框架的前提條件包括“四個最嚴”“營商環境”政策、約束條件、監管層級和市場監管工具等方面。

 

首先，我國藥品監管工作踐行國家確立的“四個最嚴”“營商環境”“放管服”等政策目標。深入貫徹落實習近平總書記關于食品藥品安全“四個最嚴”要求（最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責）；堅持科學化、法治化、國際化、現代化的藥品監管工作發展道路[15]。2013 年，黨的十八屆三中全會明確提出“建設法治化營商環境”的目標。營商環境的優化體現了市場發展環境的公平、政策政務環境的高效以及科技創新環境的自由[16]，良好的營商軟環境會有助于促進經濟發展[17]。2015 年5 月，國務院召開全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議，首次提出“放管服”改革理念。

 

其次，GRP 構建的約束性條件，主要是指GRP 體系建設受部門協調機制、監管工具方法、人的現代化和基層監管實踐等多種因素的制約。例如，美國FDA明確了《技術現代化行動計劃》《數據現代化行動計劃》提升藥品監管能力。ICH 和PIC/S 發布數據可靠性的指南，以及對藥品監管工作工具和方法探索和研判，是藥品監管數字化轉型和智慧監管行動計劃落實的條件。

 

再次，國家、省級和基層監管層級方面，主要包括：國家藥品監管部門負責標準管理、注冊管理、質量管理、上市后風險管理等；省級藥品監管部門負責藥品生產和批發經營企業的行政許可和管理工作：市縣市場監管部門負責藥品零售和使用的管理工作等。

 

最后，藥品市場監管工具/技術，主要包括風險管理、全生命周期管理、追溯管理、上市后管理等制度，以全產業鏈、全過程的監管理念為基礎。全生命周期管理需要以信息化和數字化手段為支撐條件，并以藥品監管的規范化和標準化流程再造為基礎，需要開發GRP 為基礎的市場監管工具，通過將標準化和監管規則轉化為工作流程，有效推動藥品監管方式轉變。

 

4.2 GRP 建設框架制度設計的相關要素

 

作為行政管理領域的GRP，其建設框架設計可借鑒錢學森院士提出的“三個層次一座橋梁”系統科學的體系結構②，分為四層級：監管倫理、協調機制（基層科學）、系統化體系規范（技術規范）、科學監管規范（工程技術），并將大數據決策體系合并于系統化體系規范，構建指導藥品監管工作的體系規范。

 

首先，藥品監管的協調機制，包括國際組織、政府部門、區域一體化、省級藥品監管市場監管4 個層級，以及藥品監管系統內部協調機制等。國家藥品監管部門與WHO、ICH、PIC/S 等國際互認關系；圍繞京津冀、粵港澳大灣區、長江三角洲、成渝地區雙城經濟圈等區域監管一體化體系，進行藥品監管的跨省檢查、聯合檢查和檢查互認等的區域協調機制；市場監管和藥品監管協同機制，體現在各級市場監管與藥品監管之間在信息報送、稽查執法、檢查檢驗、監測評價、人員調派、教育培訓、應急處置等各方面的工作機制。

 

其次，藥品監管工作規范主要是指國家或地方藥品監管部門編制和發布的多項藥品監管體系規范。調研中發現，這些藥品監管規范性文件仍呈現出碎片化、缺乏系統性等特點，需要對其進行系統化、公式化的知識管理，以形成系統化的監管體系規范。

 

再次，近些年美國FDA 和歐盟藥品GMP 檢查中發現數據造假的案例越來越多，數據完整性和可靠性已成為全球衛生機構與制藥行業所關注的重點。很多國外藥品監管當局在其執法行動中的警告信、進口警報、產品扣留，以及暫時取消或撤銷上市許可中都非常關注數據完整性問題。

 

最后，國家藥品監管部門啟動的藥品監管科學行動計劃，將項目研究設定在細胞基因治療、藥械組合等前沿性和交叉性技術等方面，依據錢學森院士“三個層次一座橋梁”體系結構中的工程技術層級知識體系比對來看，其仍屬于科學監管工具范疇，不足以支撐我國GRP 建設的制度設計。

 

4.3 GRP 體系構建框架的制度設計

 

當前，我國在推進GRP 建設進程中，一方面是積極參與國際組織并對標國際和制度移植，另一方面需要與監管責任考評相結合，借鑒市場監管和衛生健康部門的實踐經驗和地方性GRP制度創新活動， 以創建良好的GRP 體系建設的制度環境（表3）。GRP 建設的框架設計中，藥物警戒制度涉及全生命周期管理的理念。例如，國際醫學科學組織理事會（CIOMS） 和ICH 對藥物警戒的法規體系、技術標準的建立發揮了重要作用。目前，ICH 的藥品注冊技術要求四大指導原則包括質量模塊（quality）、安全性模塊（safety）、有效性模塊（efficacy）、多科學性模塊（multidisciplinary），已成為當前我國藥品監管制度移植的主要制度集合。

 

 

我國藥品監管部門在GRP建設框架的制度設計時，諸如部門規范性文件的制修訂，首先必須嚴格符合《立法法》《重大行政決策程序暫行條例》《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》等；其次是遵循國際互認協議（ICH、PIC/S、IPRP）、區域一體化規劃、部際聯席會議制度、市場監管（信用、大數據、網格化、“雙隨機一公開”）等。在GRP 建設原則、框架設計之后，再進行GRP 制度遴選的多目標決策研判；采用霍爾三維空間結構系統分析框架，提出基于邏輯維（組織協調）、時間維（ 工作流程）、知識維（專業知識）的GRP 建設框架制度（圖4）；藥品監管的技術科學方面， 可從國際組織互認協議（WHO、ICH、PIC/S、ISO）和歐美國家或地區藥品監管體系規范（指南/ 標準）實踐中進行制度移植。

 

 

4.4 GRP 規范/ 指南編制的變量選擇

 

我國藥品監管部門所采用國際互認協議（WHO、ICH、PIC/S）及借鑒國外政府的指南/ 標準，其背后邏輯是發起國的制度背景，即歐美日的藥品監管體系規范和技術性貿易壁壘。我國藥品監管部門發布GRP 規范/ 指南時，不僅考慮產業高質量發展和國際互認協議，更需要基于監管體制機制和基本國情，同時也要轉變當前規范性文件和指南編制發布的過密過快工作方式。我國GRP 建設是多目標決策體系，包括GRP投入變量、輸出變量和約束條件，以及決策考核機制（表4），基于指標獲取和分析，實行我國GRP框架制度設置效果的綜合評價。

 

 

5 結語

 

GRP 體系建設，具有增進藥品監管國際合作、降低技術性貿易壁壘、為機構改革職能轉變提供決策參考，以及對提升我國藥品監管體系現代化進程有重要意義。WHO 確立的GRP 體系建設是保障公眾健康服務體系的必要組成部分，將公眾的健康和合法權益委托給具有良好GRP 的監管機構至關重要。基于國內的GRP 研究成果和地方實踐仍處于萌芽階段的現況，需要從GRP建設的總體目標、原則、框架、流程和標準等方面，采用制度移植和系統評價方法，盡快建立適合我國國情的數字化轉型、高質量發展和監管資源優化等的GRP體系框架，保障藥品監管行為依法、規范、有效。

 

①“麻醉藥品管制模式的實踐”來自《麻醉藥品和第一類精神藥品價格機制研究》報告（內部資料）。

②三個層次一座橋梁：工程技術、技術科學、基礎科學三個層次，和用系統論的“橋梁”連接到哲學層次。