摘 要 Abstract
本文對國家藥品監督管理局發布的《化妝品生產質量管理規范》作了較全面的介紹，內容包括其法律依據、實施宗旨、意義、特點、重點內容、實施后行業面臨的機遇與挑戰等，為化妝品從業人員及監督檢查人員更好地學習和理解《化妝品生產質量管理規范》提供參考。
This paper comprehensively introduces the Good Manufacturing Practices for Cosmetics recently issued by National Medical Products Administration, including the legal basis, purpose of implementation, significance, main characteristics, key contents, as well as opportunities and challenges brought from its implementation. This paper aims to provide reference for cosmetic practitioners and inspectors to better study and understand Good Manufacturing Practices for cosmetics.
關鍵詞 Key words
化妝品；質量；安全；質量管理體系；生產質量管理規范
cosmetic; quality; safety; quality management system; good manufacturing practices
《化妝品監督管理條例》[1]（ 以下簡稱《條例》） 的發布實施， 開啟了我國化妝品監管的新時代。按照《條例》的規定，我國對化妝品企業實施生產質量管理規范（GMP）管理制度。為了落實《條例》的要求， 國家藥品監督管理局于2022 年1月7 日發布了業界和各級監管部門廣為期盼的《化妝品生產質量管理規范》[2]（以下簡稱《規范》）， 并自2022 年7 月1 日起正式施行。公告明確，自施行之日起化妝品注冊人、備案人、受托生產企業應當按照《規范》要求組織生產化妝品。2022 年7 月1 日前已取得化妝品生產許可的企業，其廠房設施與設備等硬件條件須升級改造的，應當于2023 年7 月1 日前完成升級改造，使其廠房設施與設備等符合《規范》要求。為了進一步促進《規范》的實施，國家藥品監督管理局于2022 年10 月25 日發布了《規范》的配套文件《化妝品生產質量管理規范檢查要點及判定原則》[3]（以下簡稱《規范檢查要點》）并于2022 年12月1 日起正式實施。
《規范》發布后的近一年來，無論業界還是各級藥品監督管理部門都在認真學習和宣貫《規范》的要求和相關知識?！兑幏稒z查要點》的及時發布，持續推動了化妝品領域對GMP 建設的理解與實施。作為我國《規范》和《規范檢查要點》制定全過程的參與者和見證者，筆者希望借本文簡要談談《規范》實施的宗旨、意義、特點、重點內容以及《規范》實施后對行業帶來的機遇與挑戰，為企業人員和監督檢查人員在學習、貫徹執行《規范》時提供參考。
一、《規范》的實施是對化妝品企業的法定要求
《條例》第二十九條第一款規定：“化妝品注冊人、備案人、受托生產企業應當按照國務院藥品監督管理部門制定的化妝品生產質量管理規范的要求組織生產化妝品，建立化妝品生產質量管理體系，建立并執行供應商遴選、原料驗收、生產過程及質量控制、設備管理、產品檢驗及留樣等管理制度。”由此可見，《規范》與生產質量管理體系是密切相關的?！痘瘖y品生產經營監督管理辦法》[4]（以下簡稱《辦法》）第二十四條第一款規定：“國家藥品監督管理局制定化妝品生產質量管理規范，明確質量管理機構與人員、質量保證與控制、廠房設施與設備管理、物料與產品管理、生產過程管理、產品銷售管理等要求。”
《條例》第六十條第三項將“未按照化妝品生產質量管理規范的要求組織生產”列為嚴重違法行為，企業要承擔的法律責任包括：沒收違法所得、違法生產經營的化妝品和專門用于違法生產經營的原料、包裝材料、工具、設備等物品；違法生產經營的化妝品貨值金額不足1 萬元的，并處1 萬元以上5 萬元以下罰款；貨值金額1 萬元以上的，并處貨值金額5 倍以上20 倍以下罰款；情節嚴重的，責令停產停業、由備案部門取消備案或者由原發證部門吊銷化妝品許可證件，對違法單位的法定代表人或者主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以其上一年度從本單位取得收入的1 倍以上3倍以下罰款，10 年內禁止其從事化妝品生產經營活動；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
《條例》第三十四條規定了化妝品注冊人、備案人、受托生產企業應當定期對《規范》的執行情況進行自查。第六十二條規定了未依照《條例》規定建立并執行進貨查驗記錄制度、產品銷售記錄制度以及未對《規范》的執行情況進行自查的法律責任。
因此，實施《規范》是我國對化妝品注冊人、備案人、生產企業的法定要求。按照《規范》建立并運行質量管理體系是化妝品注冊人、備案人和生產企業的主體責任。
二、實施《規范》的根本宗旨是保證廣大消費者的用妝安全
化妝品作為一種特殊日用化工產品，是一把“雙刃劍”，既可給使用者帶來美的體驗、美的享受、美的愉悅、美的魅力，也可能帶來安全風險。這種風險既可能是由合格化妝品的不良反應引起的，也可能是由偽劣、非法生產的化妝品引起的，還可能是由消費者的非正確使用、濫用或誤用引起的。
化妝品潛在的安全風險可能存在于化妝品研發、注冊備案、生產、銷售、使用的全過程。其中，生產過程是形成化妝品特性的關鍵環節，因此產生安全隱患的可能性最大。由于化妝品的生產過程是一個復雜的鏈條，會涉及多人操作，執行多個過程，涉及多種產品和物料，任何環節、工序或活動的控制疏漏或管理不當都可能帶來質量安全風險。這些風險包括：生產企業使用了不合格原料；同時處理多種原材料、包裝材料、散裝產品和成品而發生混淆；產品配方中添加成分類別和數量可能出現差誤；環境、人員健康衛生問題帶來產品的污染；生產相關人員流動以及材料、產品的多次移動可能造成污染；員工操作不熟練、不盡職帶來的差誤；生產工藝不穩定，生產參數控制不嚴格；原料和成品的不當處理和轉移造成的變質；設備維護操作后密封不良或稱重后原料容器密封不良造成的污染；不合格原料或不合格產品被誤用；退貨產品被混用等。正因如此，有效控制化妝品生產過程中各種風險和差誤，對保證化妝品的質量尤為重要。
嚴格按照GMP 建立并有效運行生產質量管理體系可以大幅降低產品生產過程中的各種風險，這是數十年來在其他行業（包括食品、藥品、醫療器械） 經實踐證明的共識。國際上大多數化妝品生產發達國家均已實施了GMP 管理。國際標準化組織（International Organizationfor Standardization，ISO）于2007 年發布的ISO22716:2007《化妝品生產質量管理規范指導原則》[Cosmetics— Good Manufacturing Practices(GMP) — Guidelines on Good Manufacturing Practices][5] 在前言中指出“通過描述以合理的科學研判和風險評估為基礎的企業活動，GMP 被視為質量保證概念的實踐研發成果。本GMP 指導原則的目的是為了定義能夠讓使用者獲得滿足規定特性產品的活動。”通過對化妝品原料采購、生產、檢驗、貯存、銷售和召回等全過程的控制和規范性管理，《規范》的實施可以避免和降低生產過程中可能存在的各種污染、交叉污染和差誤等潛在的風險，以確保持續、穩定地生產出符合質量要求的化妝品，從而保證消費者的用妝安全。這是《規范》實施的宗旨，也是《條例》將《規范》作為化妝品企業強制要求的初衷和意義。
三、《規范》制定中遵循的原則及重點關注的問題
《規范》的起草與制定經歷了數年的時間?？傮w上《規范》的制定，遵循了4 個原則，即嚴謹性、時代性、靈活性、前瞻性。嚴謹性是指要全面貫徹落實黨中央對食品藥品“ 四個最嚴” 要求，全面貫徹《條例》對化妝品生產管理的規定，緊扣生產全過程的風險控制，聚焦產品質量安全。時代性是指基于原國家食品藥品監督管理總局2015 年發布的《化妝品生產許可檢查要點》，適當提高質量管理要求，以促進我國化妝品生產行業水平的不斷提高。靈活性是指既有原則規定，又有靈活要求，以發揮企業質量管理的主體責任，鼓勵企業采用更先進的管理技術或措施。前瞻性是指既基于我國法規體系和行業現狀， 又考慮到與ISO22716:2007 的接軌，以促進我國化妝品行業健康發展，促進我國產品打入國際市場，實現從化妝品消費大國向生產強國的轉變。
在《規范》和《規范檢查要點》研究制定及多輪不同范圍的征求意見過程中，始終貫穿著不同利益的博弈與不同觀點的碰撞。所爭論問題的關鍵是對以下4 個關系的平衡和把握：一是如何既要落實《條例》的法規要求，又要保持作為質量體系技術標準的關鍵要素和重要機制；二是如何正確落實“四個最嚴”與“放管服”的要求；三是如何正確處理公眾利益與企業利益的關系；四是如何正確把握嚴格監管與促進行業健康發展的關系。
四、《規范》具有鮮明的特點
與ISO 22716:2007 和其他國家已實行的化妝品GMP 相比，《規范》具有鮮明的中國特色。
1. 以化妝品注冊人、備案人為主線
《規范》較好地體現了《條例》第六條第一款“化妝品注冊人、備案人對化妝品的質量安全和功效宣稱負責”，即化妝品注冊人、備案人是化妝品質量安全的主體責任人的理念。主要反映在如下方面：一是《規范》的各章內容幾乎均適用于注冊人、備案人；二是注冊人、備案人無論是自行生產還是委托生產均應當建立自己的質量管理體系，配備必要的組織機構和質量安全管理人員，制訂相關的管理制度，建立健全記錄系統；三是要求注冊人、備案人對受托生產企業履行遴選和監督責任；四是創造性地設立了產品“雙放行”“雙留樣”制度，要求注冊人、備案人在生產企業出廠放行基礎上對產品再放行，在生產企業留樣基礎上再留樣。
2. 各種責任主體清晰明確
《規范》對注冊人、備案人、受托生產企業、半成品生產企業均有相應的要求。專門設立“委托生產管理”一章，對委托生產的注冊人、備案人的質量管理體系的建立提出明確要求。對委托生產還考慮到了由委托方提供原料和由受托方采購原料兩種情形。而且，首次將半成品生產企業也列入《規范》實施的范圍，并在半成品標簽管理、使用效期、留樣等方面提出了專門的要求。
3. 涵蓋化妝品的整個生命周期
ISO 22716:2007 及其他國家或地區的化妝品GMP 一般僅涵蓋生產過程的質量管理。雖然也可能涉及產品上市后的退貨和召回，但主要目的是強調生產企業應對退貨或召回后的產品進行處理和分析，以便發現不合格產品的產生原因，為糾正預防提供依據，避免類似問題的出現。
《規范》由于以注冊人、備案人為主線，因此其內容要求，向前延伸到產品的注冊備案環節，即質量安全負責人要對產品安全評估報告、配方、生產工藝等注冊、備案資料進行審核，向后延伸到銷售后環節，包括銷售記錄、運輸貯存、投訴退貨處理、不良反應監測和產品召回。《規范》在質量管理體系的建立方面實現了與《化妝品注冊備案管理辦法》的較好鏈接。
4. 特別重視法律法規的要求
根據慣例，按照《規范》建立質量管理體系的前提條件應當是企業遵守法規、誠實守信。但考慮到我國化妝品行業的現狀，《規范》反復強調化妝品企業應當遵法守規。在全文中，熟悉、符合或依照“法律法規、強制性國家標準、技術規范”的表述共出現7 次：第七條至第九條質量安全負責人、質量管理部門負責人、生產部門負責人應當“熟悉相關法律法規、強制性國家標準、技術規范”；第二十九條“確保原料、外購的半成品、內包材符合法律法規、強制性國家標準、技術規范的要求”；第三十四條“產品應當符合相關法律法規、強制性國家標準、技術規范和化妝品注冊、備案資料載明的技術要求”和“確保產品的標簽符合相關法律法規、強制性國家標準、技術規范的要求”；第五十二條“確保受托生產企業依照法律法規、強制性國家標準、技術規范以及化妝品注冊、備案資料載明的技術要求組織生產”。
5. 強調“因企制宜”，不搞“一刀切”
鑒于在我國具備化妝品生產許可的5000 多家生產企業中，既有一定數量的年產值上億元的大型企業，也有年產值上千萬元的中型企業，還有更多數量的年產值僅有數十萬元到數百萬元的小型企業。因此，《規范》充分體現了實事求是的觀點，“因企制宜”不搞“一刀切”。在《規范》全文中要求“與生產的化妝品品種、數量和生產許可項目等相適應”的條款共出現5 次：第四條“從事化妝品生產活動的化妝品注冊人、備案人、受托生產企業（以下統稱‘企業’）應當建立與生產的化妝品品種、數量和生產許可項目等相適應的組織機構，明確質量管理、生產等部門的職責和權限，配備與生產的化妝品品種、數量和生產許可項目等相適應的技術人員和檢驗人員”；第十七條“企業應當建立與生產的化妝品品種、數量和生產許可項目等相適應的實驗室”；第十九條“企業應當具備與生產的化妝品品種、數量和生產許可項目等相適應的生產場地和設施設備”；第三十五條“企業應當建立并執行與生產的化妝品品種、數量和生產許可項目等相適應的生產管理制度”。
6. 是我國化妝品上市后監督檢查的主要依據
根據《條例》，我國化妝品上市后的監管手段主要包括監督檢查、監督抽檢、不良反應監測、風險監測、投訴舉報和輿情監控，其中，監督檢查位居前列。根據《辦法》，《規范》適用于生產許可審批過程的現場檢查、生產許可后的日常監督現場檢查，以及生產許可延續后的現場檢查?！兑幏稒z查要點》更是將這3 類檢查的判定原則分類列出。因此，《規范》和《規范檢查要點》是我國監管部門實施化妝品上市后監管的依據性標準。
五、《規范》各章重點內容提要
《規范》共9 章67 條，2個附錄?，F將各章重點內容概述如下。
1. 第一章 總則
本章共3 條，分別介紹了《規范》的制定目的和依據、定位和適用范圍，以及總體要求。
《規范》的制定目的是為了規范化妝品的生產行為，實質是保證產品的質量安全，依據是《條例》第二十九條、《辦法》第二十四條的規定?！兑幏丁返亩ㄎ皇瞧髽I建立生產質量管理體系的基本要求，而不是最高要求。對于較大的品牌企業來說，不應僅以滿足《規范》基本要求作為質量管理的目標，而應在此基礎上，充分發揮本企業的主觀能動性，追求更高的質量方針和目標。而技術和管理水平較差的企業應當努力達到《規范》的基本要求，這樣才能保證至少不被處罰?！兑幏丁返倪m用范圍為化妝品注冊人、備案人、受托生產企業，包括境外注冊人、備案人及其受托生產企業?！兑幏丁返目傮w要求是在化妝品注冊人、備案人、受托生產企業誠信自律的前提下，按照《規范》的要求建立生產質量管理體系，實現對化妝品物料采購、生產、檢驗、貯存、銷售和召回等全過程的控制和追溯，確保持續穩定地生產出符合質量安全要求的化妝品。
2. 第二章 機構與人員
本章共8 條，涵蓋對企業組織機構與人員、質量安全責任制、法定代表人、質量安全負責人、質量管理部門負責人、生產部門負責人的要求，以及對人員培訓和健康衛生、進入生產企業的人員（包括外來人員）的管理等要求。
組織機構是質量管理體系運行的基礎。企業應當結合企業實際建立組織管理部門，明確其職責、權限以及相互隸屬和協助關系，以保證質量管理體系的有效運行。
人員是企業產品建立、運行質量管理體系的主體，也是影響產品質量最活躍、最難控制的因素。企業應當高度重視人員的管理，特別是關鍵人員的管理。對人員的管理重點是明確職責，以崗定人、以能選人，加強培訓，不斷提升其質量管理意識、法律法規意識和履職盡責能力。既要重視人員的入職培訓，也要重視繼續教育培訓。培訓內容既要包括法律法規，也要包括專業知識和崗位技能，以及崗位相關的管理制度和崗位操作規程等。要關注直接生產人員的健康、衛生管理，避免污染產品。
3. 第三章 質量保證與控制
本章共7 條，包括文件管理、記錄管理、追溯管理、自查制度、檢驗管理制度、檢驗能力、實驗室管理和留樣制度等規定。
文件系統是各個環節、崗位、行為、操作有效實施的依據，企業應當按照《規范》要求，建立健全文件系統，保證化妝品生產過程所有活動有章可循。記錄是一種特殊的文件，是各個環節、崗位、行為、操作有效實施的證據和追溯管理的基礎，在發生質量問題時方便分析查找原因，并向監督管理部門、第三方或內審人員提供其執行《規范》的證據，企業應當對記錄實施管理，保證所有活動有跡可溯。
企業應當建立追溯管理系統，重點是明確物料、半成品、產品的批號規則，并嚴格實行，同時保證產品生產、相關文件檢驗的及時性、完整性、可靠性和可追溯性。
質量控制的目的是對抽樣、檢驗過程進行控制，確保原料和產品在符合質量標準的前提下放行使用或者放行投入市場。企業應當具備與生產品種、數量和生產許可項目相適應的檢驗能力，配備合格的檢驗人員，制訂各項檢驗管理制度。
4. 第四章 廠房設施與設備管理
本章共9 條，包括廠房設施設備總要求、生產車間布局、生產環境控制、生產車間與儲存區控制、易污染工序要求、設備要求與管理、水處理系統、空氣凈化系統等內容。
廠房設施設備是化妝品生產的先決條件，是化妝品質量管理體系的物質基礎，廠房設施設備是否配置合理并運轉良好直接關系到生產的順利進行和產品的質量控制。廠房、設施的設計、布局、建造和選型必須能有效避免污染和交叉污染，便于操作、清潔和日常維護。設備需要能夠滿足生產需要，避免對產品產生不利影響。制水系統和空氣凈化系統也是企業十分重要的生產設施，不僅要保證硬件的合理、有效，還要建立并執行二者的定期清潔、消毒、監測、維護制度。
5. 第五章 物料與產品管理
本章共7 條，包含供應商審核評價，物料審查、驗收、儲存和放行，生產用水以及產品要求等內容。
產品的質量基于物料的質量，形成于產品生產的全過程。良好的物料管理，可確保物料能夠持續穩定地滿足產品生產要求，可以使產品在生產過程中形成的質量特性得到可靠的維持，最大程度地降低或避免產品使用的安全性風險。對物料進行管理的主要目的是防止不合格物料被投入使用或發生混用，基本要求有規范采購、存儲合理、安全使用、確?？勺匪莸葍热荨?/span>
物料管理的原則要求是：采購的物料要符合規定的與化妝品質量特性相關的驗收標準；物料在貯存和使用過程中應當具有明確的標識，避免混淆和誤用；只有經驗收合格、放行的物料才能夠投入使用。
6. 第六章 生產過程管理
本章共11 條，包括生產指令、領料、生產前檢查、生產過程控制、生產記錄、物料平衡、生產后清場、結存物料的管理、產品放行、不合格品控制等內容。
生產過程管理是計劃、組織、協調、控制生產活動的綜合管理活動，是《規范》的核心內容，所有前面章節的硬件、軟件、物料等管理環節均是為這個環節服務的。生產過程管理的關鍵是不斷提升各崗位員工的技術操作水準、規范生產過程操作行為、降低混淆和交叉污染的風險、確保產品質量安全可靠等方面。
生產過程管理應當重點關注：生產指令的下達；按照生產指令領料；生產前對生產環境、設備及所有物料進行確認，避免差誤；生產過程嚴格遵循崗位操作規程和產品生產工藝規程，并及時完整地做好記錄；生產完成后要進行物料平衡；生產后要及時清場，結存物料要按要求退庫；不合格產品應當及時標識和處理；產品只有經檢驗合格且所有生產、質量管理記錄經審核后方可放行；每批次產品應當按照規定留樣。
7. 第七章 委托生產管理
本章共12 條，主要是對委托生產的注冊人和備案人的要求。內容包括委托生產總體要求、機構與人員、委托和受托雙方主體資格、質量安全責任制、質量安全負責人、受托方選擇、委托生產合同、受托方管理、文件管理、放行、留樣、記錄管理等。
委托生產管理的重點是委托方要建立質量管理體系、建立組織機構、聘任相應的人員（質量安全負責人和質量管理部門）、制訂執行相應的管理制度并建立記錄系統、對受托方履行選擇權和監督權、按規定建立放行和留樣制度等。
8. 第八章 產品銷售管理
本章共6 條，主要對銷售記錄、儲存運輸條件及記錄、產品退貨投訴處理、不良反應監測以及不合格產品召回管理等提出要求。
上市后管理主要目的是建立銷售和儲存運輸記錄， 保證上市產品的可追溯性；對退貨、發生不良反應或其他質量安全風險的產品實施控制，并分析、調查相關原因， 避免再次發生類似問題。
9. 第九章 附則
本章共4 條，包括專業術語解釋、半成品配制執行《規范》及產品標簽的要求、牙膏參照《規范》管理規定，以及《規范》的實施日期等。
六、實施《規范》給我國化妝品行業帶來的機遇與挑戰
《規范》的發布與實施將大力提升我國化妝品監管水平，也將給化妝品行業帶來機遇和挑戰。
有充分理由相信，《規范》的實施有利于提高化妝品的質量，保障我國消費者的用妝安全；有利于促進企業提高質量管理和技術水平，引領行業健康發展；有利于凈化市場環境，擴大我國優秀企業市場份額；有利于淘汰落后產能，促進我國從化妝品消費大國向生產強國轉變?？偠灾?，對合法合規經營、具有較好技術基礎和管理水平的企業將帶來更多的機遇。
《規范》的實施也會給整個化妝品企業帶來挑戰，對某些小亂差企業來講，甚至可能是“生死”考驗。第一，《規范》實施后，依靠非法行為盈利或游走在法規邊緣的企業，其違法成本將會大大增加，小亂差企業將逐漸被淘汰出局，單純的“貼牌”和“皮包”公司將很難生存。第二，要滿足《規范》對質量管理體系硬件的要求，部分老舊、小散企業需要較大的資金投入來改造生產環境、設施設備，需要配備符合資質要求的質量管理和技術人員。第三，如嚴格按照《規范》建立生產質量管理體系并保持有效運行，企業的生產成本、質量管理成本都將有所提高。第四，大多數企業的管理人員及生產、檢驗人員的質量管理意識需要提升，需要加大培訓力度。第五，優秀的質量安全管理人員（包括質量安全負責人、質量管理部門負責人、生產部門負責人）會在一定時間內出現緊缺。第六，對監管和檢查執法人員的綜合能力和業務水平也提出了更高要求，其中最迫切需要轉變的是多年面對大量的小、亂、差、散企業，形成的見怪不怪的麻痹大意思想，以及與《條例》和《規范》提出的新要求、新理念不相適應的習慣性思維方式。
七、結語
《規范》的發布與實施是我國化妝品監管歷史上的里程碑，對化妝品企業建立健全生產質量管理體系、降低化妝品安全風險、保障人民群眾用妝安全、促進我國化妝品行業健康發展起到巨大的促進作用。
機遇與挑戰并存，利好與陣痛同在，化妝品企業應當以正面的、積極的心態去學習和貫徹落實《規范》的要求，努力按照《規范》要求建立和完善生產質量管理體系，提高企業的生產技術與管理水平，變挑戰為機遇，在造福廣大消費者的同時，為企業的發展賦能、儲能、增能。
各級化妝品監督檢查人員也應當認真學習和掌握《規范》的理念、知識和要求，盡快實現從舊法規、舊理念、舊要求向新法規、新理念、新要求的轉變，為做好《規范》實施后的相關監督檢查工作奠定必要的基礎。
